Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente Corte Suprema de Justicia de la República
SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 6140-2014
LIMA
Lima, veintiséis de marzo de dos mil quince.-
VISTOS; y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Son materia de grado en la presente instancia: i) el escrito presentado por el Procurador Público Especializado Supranacional en Materia Constitucional, de fecha doce de marzo de dos mil quince, en el que solicita la sustracción de la materia, al indicar que el artículo 4 de la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU, publicada en el Diario Oficial "El Peruano" el veintidós de mayo de dos mil catorce, dejó sin efecto lo dispuesto en la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, por lo que, carecería de objeto emitir pronunciamiento de fondo en el presente caso; ii) la Resolución N° 06, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil trece, obrante de fojas noventa y tres a noventa y cuatro, que declara improcedente la solicitud de acumulación de procesos;
por apelación interpuesta por el Procurador Público Especializado Supranacional en Materia Constitucional, de fecha seis de enero de dos mil catorce, obrante de fojas ciento dieciséis a ciento veinticuatro; y, iii) la Sentencia de fecha nueve de enero de dos mil catorce, obrante de fojas ciento veintiséis a ciento treinta y ocho, que declara fundada la Acción Popular interpuesta por el Sindicato de Directivos de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular de la Región Lambayeque, por apelación presentada por el Procurador Público Especializado Supranacional en Materia Constitucional, de fecha veintisiete de enero de dos mil catorce, obrante de fojas ciento cuarenta y cuatro a ciento cincuenta y nueve.
I. PRONUNCIAMIENTO PREVIO:
SEGUNDO: Previamente a emitir pronunciamiento de fondo corresponde dar cuenta del escrito presentado por el Procurador Público Supranacional Especializado en materia Constitucional, con fecha doce de marzo de dos mil quince, mediante la cual solicita la sustracción de la materia, al señalar que, mediante el articulo 4 de la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU publicada el veintidós de mayo de dos mil catorce, se dejo sin efecto lo dispuesto en la cuestionada Resolución Minísterial N° 0262-2013-ED, de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018- 2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD; por lo que, considera que carecería de objeto se emita pronunciamiento de fondo en el presente caso.
TERCERO: De conformidad con lo previsto en el artículo 321 numeral 1 del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente al caso de autos, concluye el proceso sin declaración sobre el fondo "Cuando: 1. Se sustrae la pretensión del ámbito jurisdiccional (...)".
CUARTO: Al respecto, debe tenerse en consideración que, el artículo 81 del Código Procesal Constitucional, establece la posibilidad de fijar efectos retroactivos a las sentencias fundadas expedidas en los Procesos sobre Acción Popular, ello significa que la sola vigencia de la norma durante un lapso de tiempo, aun cuando se haya dejado sin efecto, hace necesario el pronunciamiento sobre el fondo de la materia; así, si bien, mediante el artículo 4 de la Resolución Ministerial N° 204-2014-MINEDU con fecha de publicación veintidós de mayo de dos mil catorce, se dejó sin efecto lo dispuesto en la cuestionada Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018- 2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD, no es menos cierto que ello no implica la sustracción de la materia, puesto que, como se señaló, el artículo 81 del Código Procesal Constitucional, en su parte final, establece la posibilidad de fijar efectos retroactivos a las sentencias fundadas expedidas en los Procesos sobre Acción Popular, lo que significa que la sola vigencia de la cuestionada norma durante un lapso de tiempo, aun cuando haya sido dejada sin efecto con posterioridad, hace necesario el pronunciamiento del Juzgador, sobre la inconstitucionalidad y/o ilegalidad que se le imputa. Ello en tanto que, al ser la ilegalidad de la citada norma un vicio que se consuma al momento de su entrada en vigencia, en nada resulta alterado el defecto congénito, si la misma es dejada sin efecto; la situación de ilegalidad y/o inconstitucionalidad no puede ser considerada saneada por la desaparición posterior de la norma transgredida, como si la declaración por la que se la deja sin efecto, pudiera tener efectos retroactivos a la fecha de la entrada en vigencia de la cuestionada norma, más aún, si el artículo 103 de la Constitución Política del Perú reconoce que la Ley no tiene fuerza ni efectos retroactivos. Razones por las cuales corresponde declarar infundada la solicitud de sustracción de la materia.
II. MATERIA DE PRONUNCIAMIENTO:
QUINTO: Es objeto de apelación, mediante escrito presentado por el Procurador Público Especializado Supranacional en Materia Constitucional, de fecha seis de enero de dos mil catorce, obrante a fojas ciento dieciséis, la Resolución N° 06 de fecha dieciocho de diciembre de dos mil trece, obrante en autos de fojas noventa y tres a noventa y cuatro, que declara improcedente la solicitud de acumulación de procesos, de fecha doce de diciembre de dos mil trece, obrante a fojas ochenta y cuatro. En su apelación la demandada señala como agravio que, la Sala Laboral no habría aplicado el principio de celeridad y economía procesal, para que todos los procesos sean resueltos en una misma resolución.
SEXTO: Con arreglo a lo dispuesto en el inciso 3) del articulo 88 del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente al caso de autos, como se reconoce en la Primera Disposición Complementaria y Final del mencionado cuerpo normativo procesal, la acumulación objetiva sucesiva se presenta cuando de oficio o a petición de parte, se reúnen dos o más procesos en uno, a fin de que una sola sentencia evite pronunciamientos jurisdiccionales contradictorios; en el presente caso, de la lectura de la demanda y las pretensiones que se incorporan en las mismas, así como de la revisión de los procesos a los que se hace referencia en el escrito de fojas ochenta y cuatro a noventa, no se aprecia que se vayan a emitir pronunciamientos jurisdiccionales contradictorios; debiendo desestimarse el agravio expresado por la demandada, en tanto que, no resulta suficiente la sola mención del principio de celeridad y economía procesal, a fin de que se proceda a la acumulación de procesos tal como se solicita; motivos por las cuales, corresponde confirmar la recurrida en la que se declara improcedente la solicitud de acumulación de procesos.
SÉPTIMO: Asimismo, es materia de grado la Sentencia de fecha nueve de enero de dos mil catorce, obrante de fojas ciento veintiséis a ciento treinta y ocho, por la que se declara fundada la demanda de acción popular, por apelación del Procurador Público Supranacional Especializado en materia Constitucional, mediante escrito de fecha veintisiete de enero de dos mil catorce, en la que plantea los siguientes agravios:
i) la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima en la sentencia apelada no ha comprendido los argumentos planteados sobre la improcedencia de la demanda. El escrito de la demanda no se refiere, en estricto, a la inconstitucionalidad y/o ilegalidad de la norma cuestionada, sino que su aplicación generaría efectos lesivos en la situación jurídica de los demandantes. La relevancia de estas afirmaciones no es evaluada por la Procuraduría, pero si se destaca su absoluta impertinencia en un proceso de control abstracto como el presente de acción popular, por lo que tampoco debió ser evaluado por la Sala; ii) existen ciertos extremos de la demanda, cuya improcedencia fue específicamente solicitada por la Procuraduría, y sobre los que no se pronunció la resolución impugnada; iii) la norma cuestionada ha sido expedida conforme con el ordenamiento jurídico vigente y en ejercicio de las competencias que le han sido conferidas al Ministerio de Educación; por tanto, cualquier cuestionamiento a su inconstitucionalidad o ilegalidad debe ser desestimado;
iv) no se explica por qué la medida constituye una regresión en las condiciones laborales que afecte el contenido esencial del derecho al trabajo o como resulta contraria a los deberes estatales en relación con este.
Los principios de progresividad y no regresión no pueden ser entendidos en el sentido de que las condiciones del trabajador no pueden ser variadas o que este no puede cambiar de puesto de trabajo. La correcta forma de entender dichos mandatos de optimización es que, los derechos de los trabajadores y las condiciones de trabajo no pueden ser modificados en forma tal que se retroceda en el reconocimiento y/o goce de éstos;
v) que los centros educativos generales, no tienen la misma condición, estructura, ni organización que las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas; por consiguiente el trato diferenciado que reciben, obedece precisamente a que no existe similitud alguna sobre la cual se justifique la exigencia de la parte demandante de recibir el mismo trato y se les incorpore a la convocatoria para concurso público para directores y sub directores; vi) en cuanto a la supuesta trasgresión del principio de jerarquía normativa, conviene precisar que la violación de este principio, se manifiesta en un proceso de acción popular cuando la norma impugnada ha sido identificada como contraria a alguna disposición constitucional y/o legal. En el presente caso, se ha demostrado que la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED no contraviene ninguna norma de /rango legal o constitucional; por ello, no corresponde declarar que se haya vulnerado el principio de jerarquía normativa; vii) respecto a la presunta irretroactividad de la norma cuestionada, aunque no lo señala expresamente, la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, considera que ésta se produce en la medida que se aplica a quienes accedieron a puestos de directores antes de su entrada en vigencia; viii) en forma similar a las contravenciones al principio de jerarquía normativa, el alegado exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria cometido por el Poder Ejecutivo se comprueba si se logra acreditar la existencia de una norma infralegal de carácter general que trasgreda normas de superior jerarquía o que desnaturalice normas constitucionales o legales.
En el presente proceso, ni la parte demandante, ni la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, han podido demostrar que ello efectivamente sucedió; en consecuencia, la resolución apelada debe ser revocada en este extremo; ix) la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, incorpora al parámetro de control de la norma impugnada, leyes que se encuentran derogadas por la Ley de Reforma Magisterial; y, x) tras haber concluido, sin mayor argumento lógico jurídico, que la norma resultaba inconstitucional, la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, declaró inaplicable la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, ello evidenciaría una falta de comprensión sobre los alcances y objeto del proceso de acción popular.
III. RAZONES LÓGICO JURÍDICAS:
OCTAVO: El artículo 200 inciso 5) de la Constitución de 1993 establece como garantía constitucional a la acción popular, configurada como aquel proceso constitucional destinado a iniciarse contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional cuando señala que:
"La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso'.
NOVENO: Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el Juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo -a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y significarán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento. Con mayor especificidad, el último párrafo del artículo 81 del Código Procesal Constitucional establece que: "Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinara sus alcances en el tiempo. Tienen efectos generales y se publican en el Diario Oficial El Peruano".
DÉCIMO: Que, conforme es de verse del escrito obrante a fojas veintiséis a treinta y tres, el Sindicato de Directivos de Instituciones Educativas de Educación Básica Regular de la Región Lambayeque, interpone demanda de Acción Popular contra el Ministerio de Educación y el Procurador Público del Ministerio de Educación, a fin de que se declare la ilegalidad con efecto retroactivo de la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGPDIGEDD, y que contiene las "Normas para concurso de acceso a cargos de Directores y Sub Directores de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular - 2013, publicada en el Diario Oficial "El Peruano" el treinta de mayo de dos mil trece, la misma que tiene como finalidad fijar los lineamientos para la organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso a los cargos de Director y Sub Director de instituciones educativas públicas de educación básica regular, ocupados en calidad de nombrados o designados, exceptuando del concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizados. Por otro lado, el demandado mediante escrito obrante a fojas setenta y dos a ochenta, procede a apersonarse al proceso debidamente representado por el Procurador Público Especializado Supranacional en Materia Constitucional, negando la demanda en todo sus extremos, y solicitando que se declare improcedente o en su defecto infundada la acción popular incoada, alegando entre otros que: la norma cuestionada no vulnera el principio de igualdad, no se ha desarrollado un test de igualdad, necesario para evaluar si este derecho ha sido afectado, no se ha demostrado que todas las instituciones educativas se encuentren en las mismas condiciones que las que si tienen sus plazas en concurso; y, que la demandante no ha señalado en qué medida la norma cuestionada afecta los deberes del Estado, respecto al derecho al trabajo.
UNDÉCIMO: A continuación, corresponde emitir pronunciamiento respecto de los agravios alegados por la recurrente, respecto de la sentencia apelada en la que se declara fundada la demanda. En relación al agravio i) se debe tener en consideración que "Al interponer la demanda de acción popular, prima facie, no se persigue la tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la jerarquía normativa de la Constitución y las leyes. Sin embargo, aun cuando se trata de un proceso fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en el que se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta jerarquía -de un lado, la Constitución y/o la Ley (como parámetros), y del otro, los reglamentos, las normas administrativas y las resoluciones de carácter general (como las fuentes sometidas a control)-, también se puede afirmar que este proceso tiene una dimensión subjetiva, en la medida que son fines esenciales de todos los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, tal y como se señala en el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.'1 Estas acciones tienen una estructura especial diferencial, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino se trata de un mecanismo de protección de derechos colectivos preexistentes.
DUODÉCIMO: De los términos en los que ha sido presentada la demanda de fojas veintiséis a treinta y tres, se aprecia que, se pretende que se declare la ilegalidad con efecto retroactivo de la Resolución Ministerial N° 0262 -2013-ED, de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD, la cual establece las: "Normas para concurso de acceso a cargos de Directores y Sub Directores de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular- 2013", y que contiene los lineamientos para la organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso a los cargos de Director y Sub Director de instituciones educativas públicas de educación básica regular, actualmente ocupados, en calidad de nombrados o designados, que además exceptúa del concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizados. Los supuestos de la demanda están referidos a que la citada norma vulneraría el numeral 2 del artículo 2, tercer párrafo del artículo 23, artículo 26, artículo 51 y artículo 103 de la Constitución Política del Perú.
DÉCIMO TERCERO: En el presente caso, de lo expuesto en el cuarto fundamento de la sentencia recurrida se aprecia que, la Sala Superior ha cumplido con emitir pronunciamiento respecto de la improcedencia de la demanda al concluir que, la resolución materia de acción popular es de carácter general y se aplica a un colectivo de personas, que en el presente casoson los Directores y Sub Directores de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular, siendo que además, para la procedencia de la demanda se invoca la vulneración de normas de rango legal y constitucional', asimismo, se aprecia que, la demanda de la forma en la que ha sido presentada sí está referida a la inconstitucionalidad e ilegalidad de la cuestionada Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018 -2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD; además, se aprecia que la demandante señala que, la citada norma resultaría atentatoria contra la seguridad jurídica, base y sustento de un Estado de Derecho Democrático y Social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Constitución Política del Perú. Debiendo por lo tanto desestimarse el agravio i) expresado por el apelante.
DÉCIMO CUARTO: En relación al agravio ii) corresponde remitirnos a lo resuelto en el considerando precedente, en el que se concluyó que la Sala Superior ha cumplido con emitir pronunciamiento respecto de la improcedencia de la demanda en el cuarto fundamento de la sentencia recurrida, dando respuesta en este sentido, a los argumentos manifestados por el Procurador Público en su escrito de contestación de la demanda de fojas setenta y dos; siendo que si bien la motivación respecto de la alegada improcedencia no resulta siendo extensa, el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, no garantiza una motivación extensa de las alegaciones expresadas por las panes, siendo suficiente que, las resoluciones judiciales expresen de manera razonada, suficiente y congruente las razones que fundamentan la decisión del juzgador respecto a la materia sometida a su conocimiento; en este sentido, a consideración de esta Suprema Sala, el Colegiado Superior ha emitido los fundamentos suficientes y necesarios respecto de la alegada improcedencia de la demanda; razones por las cuales, corresponde desestimar el presente agravio.
DÉCIMO QUINTO: Con referencia al agravio iii) de forma previa al análisis que Corresponde realizar respecto de la inconstitucionalidad e ilegalidad de la norma cuestionada, debemos señalar que en el presente proceso no están en cuestión las competencias que le han sido conferidas al Ministerio de Educación, para efectos de emitir las normas que son propias del sector educación; por lo que, al no ser parte de la materia que se discute en un Proceso de Acción Popular, corresponde desestimar el agravio expresado en este sentido.
DÉCIMO SEXTO: En relación a los agravios iv), v), vi) y viii) corresponde señalar que, del petitorio de la demanda se aprecia que el sindicato demandante solicita se declare la nulidad de la Resolución Ministerial N° 262- 2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD "Normas para el concurso del acceso a cargos de Directores y Sub directores de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular -2013"; en los siguientes extremos:
1) Numeral 1. FINALIDAD "Establecer los lineamientos para la organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso a los cargos de director y subdirector de instituciones educativas públicas de Educación Básica regular actualmente ocupados, en calidad de nombrados o designados".
2) Numeral 5. Disposiciones Generales. 5.2 Plazas Orgánicas en Concurso. 5.2.1. "Se exceptuara de todo el concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas."
3) Numeral 6. Disposiciones Específicas. 6.5 Adjudicación de Plazas. 65.11 Retorno a la plaza de origen. "El director o sub director designado que no obtiene el puntaje necesario en la evaluaci6n de desempeño en el cargo a que renuncia al termino de su periodo, retorna al cargo de origen como docente de aula en su institución educativa o es reubicado en una plaza del mismo nivel en el que fue nombrado (...)".
4) Numeral 7. Disposiciones Complementarias. 7.3 "Los directores en ejercicio que participen en el concurso y que no acceden al cargo o aquellos que por decisión propia no participen en este, permanecerán en el cargo directivo que ocupan hasta el termino del año calendario 2013. Al término del año retomarán al cargo de origen como docente de aula en su institución educativa. De no ser posible será reubicado en otra institución educativa similar (...)".
5) Numeral 7. Disposiciones Complementarias. 7.10 "Las plazas de directores y sub directores que luego de concluido el concurso sean declaradas desiertas, podrán ser cubiertas mediante encargo (.. )".
DÉCIMO SÉPTIMO: Al respecto, corresponde analizar si la norma en cuestión se encuentra acorde o no con el marco legal y constitucional que para el presente caso resulta de aplicación; en este sentido se aprecia que, la Ley de Reforma Magisterial, Ley N° 29944, establece en su artículo 2 inciso d) el principio de igualdad de oportunidades y no discriminación, el carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución Política y la interpretación más favorable al trabajador en caso de duda insalvable. Asimismo, en su artículo 26 establece que "El ascenso es el mecanismo de progresión gradual en las escalas magisteriales definidas en la presente ley, mejora la remuneración y habilita al profesor para asumir cargos de mayor responsabilidad. Se realiza a través de concurso público anual y considerando las plazas previstas a las que se refiere el artículo 30 de la presente ley."; siendo que en el artículo 30 de la citada norma se prevé, respecto a las plazas vacantes para el ascenso por escala magisterial, lo siguiente: "El Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, determina el número de plazas vacantes para ascensos por escala magisterial y su distribución por regiones, de conformidad con el numeral 1 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, norma que concuerda con el artículo 110 donde se establece la estructura y evaluación de la Carrera Magisterial en "ocho (8) escalas magisteriales y cuatro. (4) áreas de desempeño laboral. (Lo resaltado es de la Sala).
DÉCIMO OCTAVO: Asimismo, en el artículo 12 de la citada Ley de la Carrera Pública Magisterial se reconocen cuatro (4) áreas de desempeño laboral, para el ejercicio de cargos y funciones de los profesores, entre ellas: "b) Gestión institucional: Comprende a los profesores en ejercicio de los cargos de Director de Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), Director o Jefe de Gestión Pedagógica, Especialista en Educación de las diferentes instancias de gestión educativa descentralizada, director y Subdirector de institución educativa", norma relacionada con el artículo 11 y 35 inciso d) norma esta última que establece que: los directivos de las instituciones educativas son cargos a los que se accede por concurso, y que para postular a una plaza de director o subdirector de instituciones educativas públicas y programas educativos, el profesor debe estar ubicado entre la cuarta y octava escala magisterial. Respecto a la permanencia en la carrera pública magisterial en su artículo 23 indica: 'la evaluación del desempeño docente es condición para la permanencia, en concordancia con el artículo 28 de la presente Ley, en la Carrera Pública Magisterial es obligatoria y se realiza como máximo cada tres años. Los profesores que no aprueben en la primera oportunidad reciben una capacitación destinada al fortalecimiento de sus capacidades pedagógicas.
Luego de esta capacitación participan en una evaluación extraordinaria. En caso de que no aprueben esta evaluación extraordinaria, nuevamente son sujetos de capacitación. Si desaprueban la segunda evaluación extraordinaria son retirados de la Carrera Pública Magisterial. Entre cada evaluación extraordinaria no puede transcurrir más de doce (12) meses"; Por otro lado, la norma en comento reconoce en su artículo 13 que en la carrera pública magisterial se realizan las siguientes evaluaciones: a) Evaluación para el ingreso a la Carrera Pública Magisterial; b) Evaluación del desempeño docente; c) Evaluación para el ascenso; y, d) Evaluación para acceder a cargos en las áreas de desempeño laboral; 'asimismo, en sus artículos 30 y 31 establece que el Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, determina el número de plazas vacantes para ascensos por escala magisterial y su distribución por regiones, de conformidad con el numeral 1 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Que, el profesor asciende hasta cubrir el número de vacantes establecido en la convocatoria en estricto orden de méritos, normas que deben ser concordadas con el artículo 33 que prevé: "El acceso a cargos y período de gestión: El profesor puede acceder a otros cargos de las áreas de desempeño laboral por concurso y por un período de tres años. Al término del período de gestión es evaluado para determinar su continuidad en el cargo o su retorno al cargo docente." (Lo resaltado y la cursiva son de la Sala).
DÉCIMO NOVENO: De lo expuesto en los considerandos precedentes se aprecia que, previamente a la emisión de la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGPDIGEDD, se encontraba establecido en la Ley de Reforma Magisterial, Ley N° 29944 el procedimiento de aplicación a los supuestos de permanencia y ascenso en la carrera magisterial, así se reconoce que, al término del periodo establecido, el profesor que asume un cargo de gestión es evaluado para determinar su continuidad en el cargo o su retorno al cargo docente, evaluación que de conformidad con lo estipulado en el articulo 33 de la Ley de Reforma Magisterial, Ley N° 29944 se realiza por un periodo de tres años y al término del periodo de gestión asimismo, de la citada norma se aprecia que, no se establece bajo ningún supuesto que, se puedan someter a concurso plazas que se encuentren ocupadas por personal en calidad de nombrado; de lo que se desprende que, la norma cuestionada en el presente Proceso de Acción Popular, en la parte correspondiente a la finalidad en la que se establecen lineamientos para la organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso de plazas ocupadas, y en la parte correspondiente al numeral 6.5.11, el numeral 7 Disposiciones Complementarias 7.3 y 7.10, vulnera la Ley de la Reforma Magisterial, Ley N° 29944, al convocar a concurso plazas ocupadas por nombramiento y disponer el retorno a su cargo de origen, de los profesores que asumen un cargo de gestión, quienes ocupando las plazas en calidad de nombrados, no aprobaran el concurso o no se presentaran de forma voluntaria a la misma; lo cual transgrede los derechos reconocidos en la mencionada ley, pues, tal como ha concluido la Sala Superior en la sentencia recurrida, lejos de otorgar mayores beneficios o de mantener el statu quo de los trabajadores, afecta derechos otorgados válidamente por el Estado.
VIGÉSIMO: Por otro lado, debe tenerse en consideración que, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política establece que: "Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de derechos humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú' norma que ha sido desarrollada en el Código Procesal Constitucional, que en el artículo V del Título Preliminar reconoce:
"Interpretación de los Derechos Constitucionales. El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte." VIGÉSIMO PRIMERO: En este sentido, se debe resaltar que, en el artículo 26 de la Convención Americana de los Derechos Humanos se establece que, los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente ,económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos; en ese mismo sentido se reconoce en el artículo 1 del Protocolo de San Salvador, ratificado por el Perú el cuatro de junio de mil novecientos noventa y cinco, en la que se establece que, los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas necesarias, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se reconocen.
Por otro lado, en la Observación General N° 03 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas se concluyó en relación a otros derechos consagrados en El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por la existencia de una fuerte presunción de no permisibilidad de las medidas regresivas, así como una prohibición absoluta de regresividad, cuando la medida afecte la satisfacción de los niveles esenciales de los derechos en cuestión.
VIGÉSIMO SEGUNDO: En consonancia con la normatividad internacional citada en el considerando precedente, en las que se reconocen los principios de progresividad y no regresión, corresponde concluir que, la cuestionada Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, vulnera los indicados principios, en tanto que, convoca a concurso plazas ocupadas por profesores que asumen un cargo de gestión en calidad de nombrados, desconociendo de esta manera justamente el estatus ganado luego de un proceso de selección y posterior nombramiento; sin perjuicio de disponer el retorno a su cargo de origen, desconociendo de esta manera también, el procedimiento reconocido en la Ley de la Carrera Pública Magisterial; apreciándose además, que se vulnera el principio protector que reconoce el artículo 23 de la Constitución Política del Perú.
VIGÉSIMO TERCERO: Por último, corresponde señalar que, en el articulo 51 de la Carta Magna se reconoce que, la Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de menor jerarquía, y así sucesivamente; asimismo, en el artículo 118 inciso 8) del mismo texto normativo se reconoce dentro de las atribuciones del Presidente de la República, la de ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, y dentro de tales limites, dictar decretos y resoluciones.
VIGÉSIMO CUARTO: En este sentido, cabe resaltar que, la controversia en un Proceso de Acción Popular está en relación a una discusión de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene o no la Constitución Política y/o la ley; siendo que en el presente caso, por los fundamentos expuestos en los considerandos señalados precedentemente, se ha llegado a la conclusión que, la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDUNMGPDIGEDD "Normas para el concurso del acceso a cargos de Directores y Subdirectores de Instituciones Educativas Publicas de Educación Básica Regular -2013" ha vulnerado la Ley de Reforma Magisterial, Ley N° 29944, así como las normas constitucionales e internacionales que se citan en los fundamentos de la presente sentencia; por tanto, corresponde desestimar los agravios iv), v), vi) y viii) expresados por la apelante
VIGÉSIMO QUINTO: Que, sin perjuicio de haber emitido pronunciamiento respecto de los agravios expresados por la apelante, corresponde señalar, siguiendo la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional2, que la cuestionada norma solo resultará válida, en tanto supere el test de proporcionalidad, es decir, en la medida que: a) persiga una finalidad constitucionalmente válida, b) resulte idónea para alcanzarla, c) sea necesaria, y, además, d) sea estrictamente proporcionada. Al respecto debe considerarse que, el principio de proporcionalidad adquiere plena justificación en el ámbito de la actuación de los poderes públicos, en tanto se explicita como filtro de armonía que impide que la actividad del Estado sobrepase los límites exigibles para la consecución de los intereses colectivos cuando los derechos individuales son afectados o menoscabados infundadamente.
a) Finalidad constitucionalmente válida de la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED.
VIGÉSIMO SEXTO: Mediante Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, se aprueba la Directiva N° 018 2013-MINEDUNMGP-DIGEDD, que contiene las "Normas para concurso de acceso a cargos de Directores y Sub Directores de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular-2013", la misma que en su numeral 1 reconoce como finalidad de la emisión de la citada norma: "establecer los lineamientos para la organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso a los cargos de director y subdirector de instituciones públicas de educación básica regular, actualmente ocupados en calidad de nombrados o designados"; al respecto corresponde verificar si dicha finalidad es o no constitucionalmente.
VIGÉSIMO SÉPTIMO: En el artículo 15 de la Constitución Política se reconoce que: "La ley establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así como sus derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluación, capacitación, profesionalización y promoción permanentes (....)"; en esta medida, únicamente por ley pueden fijarse, por un lado, los requisitos necesarios para acceder a los puestos de profesor y director, y por otro, sus derechos y obligaciones; asimismo, el Estado debe proporcionar una permanente capacitación pedagógica que permita el desarrollo de las capacidades profesionales de los educadores y de aquellos que ejercen funciones de dirección en los centros educativos.
En este sentido, el Tribunal Constitucional3 ha señalado que la educación posee un carácter binario, pues no sólo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público, al establecer que: "la educación se configure también como un servicio "público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal.
Por ende el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos (...)". En relación a los cargos de director y subdirector de instituciones públicas de educación básica regular, corresponde señalar que, los centros educativos, deben contar con un director debidamente capacitado y responsable, que responda por el cumplimiento de los fines de la institución. Teniéndose en consideración además que, las capacidades y aptitudes exigidas para dirigir un centro educativo, no son las mismas que se exigen para labores desarrolladas por los docentes de aula, en tanto que las funciones de dirección y subdirección requieren de una formación y experiencia especializadas para desarrollar la gestión pedagógica y la administración del lineamientos idóneos para la organización, implementación y ejecución del centro educativo; por tanto, corresponde que el aparato estatal cuente con concurso para el acceso a los cargos de director y sub director.
VIGÉSIMO OCTAVO: Por otro lado, en el artículo 16 de la Carta Magna se señala que: "El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación (...)"; al respecto corresponde recalcar que, la supervisión del cumplimiento de los requisitos para la organización de los centros educativos, así como la política y los lineamientos generales, es una obligación y una función propia del Estado, ello en la búsqueda de la impartición de una educación de calidad, a la que sin duda aportan los directores y subdirectores de las instituciones públicas para propender a la búsqueda de una educación de calidad, qué duda cabe, el Estado requiere contar con un marco normativo idóneo, que permita el acceso, al sector educación, de directores y sub directores cada vez más calificados. Sobre el particular ha establecido el Tribunal Constitucional4": "(...) en un Estado Social y Democrático de Derecho, el derecho a la educación adquiere un carácter significativo. Así, del texto constitucional se desprende una preocupación sobre la calidad de la educación, la cual se manifiesta en la obligación que tiene el Estado de supervisarla (segundo párrafo del artículo 16 de la Constitución). "También se pone de manifiesto al guardar un especial cuidado respecto al magisterio, a quienes la sociedad y el Estado evalúan y, a su vez le brindan capacitación, profesionalización y promoción permanente (Artículo 15, primer párrafo, de la Constitución)".
VIGÉSIMO NOVENO: En este sentido, y en relación a los fundamentos esgrimidos en los considerandos precedentes se puede colegir que, la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD "Normas para el concurso del acceso a cargos de Directores y Subdirectores de Instituciones Educativos Públicas de Educación Básica Regular - 2013", contiene una finalidad constitucionalmente valida; en tanto que, en la búsqueda final de una educación de calidad, el Estado requiere contar con un marco normativo idóneo, que permita evaluar el acceso, al sector educación, de directores y sub directores cada vez riles calificados, lo que conforme al marco constitucional descrito en líneas precedentes (artículos 15 y 16 de la Constitución Política del Estado), es una obligación y una función propia del Estado, siendo que a la fecha ya no se trata tan solo de una finalidad constitucionalmente valida, sino además constitucionalmente obligatoria.
b) Examen de Idoneidad para alcanzar la finalidad constitucionalmente válida
TRIGÉSIMO: En relación al examen de idoneidad o adecuación el Tribunal Constitucional ha señalado:
"La idoneidad consiste en la relación de causalidad, de medio a fin, entre el medio adoptado, a través de la intervención legislativa, y of fin propuesto por el legislador Se trata del análisis de una relación medio-fin (...)5". La idoneidad implica que, toda injerencia en los derechos fundamentales de una persona debe ser adecuada para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo.
Por tal motivo, supone la legitimidad constitucional del objetivo y la idoneidad de la medida sub examine para su consecución. "El legislador, al momento de ejercer su función de creación de normas, puede elegir entre varias posibilidades para alcanzar sus objetivos, por lo que corresponde al Tribunal Constitucional analizar si los medios elegidos permiten lograr la obtención de dichos objetivos y, en esa medida, si son adecuados de tal manera que faculten una restricción de un derecho fundamental." 6
TRIGÉSIMO PRIMERO: En el presente caso, la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD "Normas para el concurso del acceso a cargos de Directores y Subdirectores de Instituciones Educativos Públicas de Educación Básica Regular - 2013", tiene como finalidad constitucionalmente válida: alcanzar una educación de calidad, para lo cual el Estado requiere contar con un marco normativo idóneo que permita evaluar el acceso al sector educación de directores y sub directores que se encuentren cada vez más calificados. Sin embargo, se observa que la referida norma legal ha generado una significativa injerencia en los derechos (fundamentales de los Directores y Sub Directores de las Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular, que se encuentran laborando en calidad de nombrados; siendo estos entre otros, la limitación .del ejercicio de los derechos constitucionales por efecto de la relación laboral, y el desconocimiento o rebaja de la dignidad del trabajador, como se reconoce en el tercer párrafo del articulo 23 de la Constitución Política del Estado, y el respeto de los principios que regulan la relación laboral, a la que se hace referencia en el artículo 26 de la mencionada norma: correspondiendo a continuación verificar si la citada injerencia en los derechos fundamentales es o no adecuada para fomentar el objetivo constitucionalmente legítimo.
TRIGÉSIMO SEGUNDO: En este sentido, corresponde señalar que la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, que aprueba la Directiva N° 018 2013-MINEDU/VMGPDIGEDD, no resulta idónea para alcanzar la finalidad constitucionalmente válida descrita precedentemente, y en consecuencia apta para conseguir esa finalidad; en tanto que, del análisis realizado a la cuestionada norma se aprecia que, si bien el legislador al momento de ejercer su función de creación de normas, podía elegir entre varias posibilidades para alcanzar la finalidad descrita en el considerando precedente, la elegida en el presente caso, no permite lograr la obtención de dichos objetivos de forma adecuada, para de tal manera facultar la restricción de un derecho fundamental; siendo que, la legitima búsqueda por parte del Estado de una educación de calidad, para lo cual requiere contar con un marco normativo idóneo que permita evaluar el acceso al sector educación de profesionales cada vez más calificados, no lo faculta para conculcar derechos fundamentales de los Directores y Sub Directores de las Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular; como los que se reconocen en el tercer párrafo del articulo 23 de la Constitución Política del Estado, que prescribe: "Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador", y el respeto de los principios que regulan la relación laboral, a los que se hace referencia en el articulo 26 de la mencionada norma, el cual preceptúa que: "En la relación laboral se respetan los siguientes principios: 1. Igualdad de oportunidades sin discriminación. 2. -Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley); y 3.
Interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma". Siendo que en el caso de autos se aprecia que, la demandada no ha tenido en consideraci6n el citado marco normativo constitucional al momento de emitir la cuestionada norma, y en los extremos que son materia de análisis en el presente proceso; así se aprecia que, no se ha considerado la calidad de nombrados de los sub directores y directores, cuyas plazas fueran sometidas a concurso, lo cual transgrede el carácter irrenunciable de los derechos que les son reconocidos por la Constitución y la Ley; por otro lado, al disponerse el retorno de los directores en ejercicio, al cargo de docente de aula, en su institución de origen o reubicados en otra institución educativa similar, no se ha tenido en consideración, al tener la calidad de nombrados, la afectaci6n a su dignidad, que como trabajador se les reconoce en la citada norma constitucional; asimismo, no se ha considerado el principio de igualdad de oportunidades en la emisión de la norma en cuestión, al haberse exceptuado a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas; mas si en este extremo, la demandada no ha expresado las razones para establecer dicha excepción.
En este sentido, corresponde concluir que, si bien la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP DIGEDD, persigue una finalidad constitucionalmente válida, la misma no resulta siendo apta para conseguir esa finalidad. Por lo que, debe considerarse que la medida legislativa adoptada no ha superado el juicio de idoneidad.
TRIGÉSIMO TERCERO: Por otro lado, corresponde recalcar que, la cuestionada Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD, al establecer los lineamientos para la organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso de plazas actualmente ocupadas por directores y subdirectores en calidad de nombrados, disponiendo el retorno a su plaza de origen como docente, de los directores o subdirectores que no obtienen el puntaje necesario, o que por decisión propia no participen, y exceptuando del concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas, incurre en una medida absolutamente innecesaria además de arbitraria, puesto que, el mismo objetivo podría alcanzarse con la emisión de una norma que contenga disposiciones para el concurso de acceso a cargos de directores y sub directores de instituciones educativas públicas de educación básica regular, sin afectar las plazas ocupadas por docentes que asumen un cargo de gestión en calidad de nombrados, desconociendo de esta manera el estatus ganado luego de un proceso de selección y posterior nombramiento, sin perjuicio de disponer el retorno a su cargo de origen, desconociendo de esta manera también, el procedimiento reconocido en la Ley de la Carrera Pública Magisterial, más aún, si como ya se indicó, de forma irrazonable se exceptúa del concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas; siendo que, en el transcurso del proceso, no se han podido advertir razones objetivas, suficientes y fundadas que puedan justificar las medidas adoptadas por la autoridad administrativa al momento de emitir la norma en cuestión, siendo que la adopción de las mismas debe ser la Ultima ratio a la que se debe acudir.
TRIGÉSIMO CUARTO: Si bien de conformidad con lo expuesto en los considerandos precedentes, se ha llegado a la conclusión que la Resolución Ministerial N° 262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD, no supera el test de proporcionalidad, en estricto el examen de idoneidad, habiendo vulnerado además, la Ley de Reforma Magisterial, Ley N° 29944, así como las normas constitucionales e internacionales que se citan en los fundamentos de la presente sentencia; no obstante, y en base al criterio de previsión de consecuencias, corresponde a este Sala Suprema tomar en consideraci6n as posibles consecuencias de su decisión, no con la finalidad de fallar en función de ellas, sino para poder adoptar, en términos de prudencia y plausibilidad, los recaudos que resulten necesarios para que la decisión que se adopte provoque las menores distorsiones posibles, el menor caos social, y se cumpla en contra partida, con otro criterio de interpretación constitucional, como es el de eficacia integradora, por el cual se deberá tomar en cuenta la promoción, en la medida de lo posible, de la mayor integración de la sociedad en términos de pacificación social.
TRIGÉSIMO QUINTO: Al respecto se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en el fundamento 112 de la Sentencia emitida en el Expediente N° 00008-2012-PI/TC, al precisar que: "Como sostiene Zagrebelsky, esta potestad de diferir los efectos de sus decisiones, "empleada con prudencia y, al mismo tiempo, con firmeza por parte de la Corte Constitucional, sería una demostración de un poder responsable y consciente de las consecuencias". "El orden y la gradualidad en la transformación del derecho son exigencias de relevancia, no simplemente de hecho, sino constitucional". Es por ello que "La Corte no puede desinteresarse de los efectos de los pronunciamientos de inconstitucionalidad, cuando éstos pueden determinar consecuencias que trastoquen aquel orden y aquella gradualidad. En tales casos ella no puede observar pura y simplemente -es decir, ciegamente- la eliminación de la ley inconstitucional, tanto para el pasado como para el futuro. La ética de la responsabilidad exige esta atención'.
TRIGÉSIMO SEXTO: En este sentido, se debe tener en consideración que, si bien en la demanda se pretende la declaración de la ilegalidad con efecto retroactivo de la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED, de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013 -MINEDU/VMGPDIGEDD;
no obstante, del estudio de los argumentos vertidos por la accionante y del estudio de la citada norma, se llega a establecer que, se cuestionan en estricto los siguientes extremos de la norma: i) Numeral 1. FINALIDAD 'Establecer los lineamientos para la organización, implementación y ejecución del concurso para el acceso a los caros de director y subdirector de instituciones educativas públicas de Educación Básica regular actualmente ocupados, en calidad de nombrados o designados' ii) Numeral 5 Disposiciones Generales. 5.2 Plazas Orgánicas en Concurso. 5.2.1.
Se exceptuará de todo el concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas.'; iii) Numeral 6. Disposiciones Específicas.
6.5 Adjudicación de Plazas. 6.5.11 Retomo a la plaza de origen. "El director o sub director designado que no obtiene el puntaje necesario en la evaluación de desempeño en el cargo o que renuncia al término de su periodo, retorna al cargo de origen como docente de aula en su institución educativa o es reubicado en una plaza del mismo nivel en el que fue nombrado (...)', iv) Numeral 7 Disposiciones Complementarias. 7.3 "Los directores en ejercicio que participen en el concurso y que no acceden al cargo o aquellos que por decisión propia no participen en éste, permanecerán en el cargo directivo que ocupan hasta el término del año calendario 2013. Al término del año retornarán al cargo de origen como docente de aula en su institución educativa. De no ser posible será reubicado en otra institución educativa similar y, v) Numeral 7 Disposiciones Complementarias.
7.10 "Las plazas de directores y sub directores que luego de concluido el concurso sean declaradas desiertas, podrán ser cubiertas mediante encargo (...)".
TRIGÉSIMO SÉPTIMO: Por lo tanto, teniendo en consideraci6n que declaratoria de nulidad de la cuestionada norma puede generar consecuencias gravosas en el legitimo derecho de otros profesionales del sector educaci6n, que pudieron acceder vía concurso público a los cargos de director y subdirector de instituciones educativas públicas de educación básica que no hayan estado ocupados por docentes en calidad de nombrados corresponde declarar la nulidad de la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGPDIGEDD, en los extremos en los que ha vulnerado la Ley de Reforma Magisterial. Ley N° 29944, así como las normas constitucionales e internacionales citadas en los fundamentos de la presente sentencia esto es, respecto de las siguientes disposiciones: i) Numeral 1. Que está en relación a la FINALIDAD de la norma en cuestión;
ii) Numeral 5 Disposiciones Generales. 5.2 Plazas Orgánicas en Concurso 5.2.1. En la que se dispone que se exceptuara de todo el concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas; iii) Numeral 6. Disposiciones Específicas.
6.5 Adjudicación de Plazas. 6.5.11 en la que se dispone el retomo al cargo de origen como docente de aula; iv) Numeral 7 Disposiciones Complementarias. 7.3 en la que también se dispone el retomo en el cargo de origen como docente de aula al término del año; y, v) Numeral 7 Disposiciones Complementarias. 7.10 en la que se sonata que, las plazas de directores y sub directores que luego de concluido of concurso sea declaradas desiertas, podrán ser cubiertas mediante encargo.
TRIGÉSIMO OCTAVO: Por otro lado, acerca de los efectos de la sentencia en el tiempo se advierte que, la parte accionante solicita la declaración de la ilegalidad, con efecto retroactivo, de la Resolución Ministerial N° 0262-2013 -ED. Al respecto, debe precisarse que, el último párrafo del artículo 81 del Código Procesal Constitucional establece expresamente que: "Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de acción popular podrán determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo (...)"; al respecto debe tenerse en consideración que, en el presente caso, la sola vigencia de la norma durante un lapso de tiempo, aun cuando se haya dejado sin efecto de forma posterior, pudo generar consecuencias gravosas en el legítimo derecho de los directores y subdirectores del sector educación, en tanto que se habrían sometido a concurso sus plazas, las mismas que vienen ocupando en calidad de nombrados; asimismo, debe considerarse que, desde la emisión de la cuestionada norma, se ha procedido, de forma irrazonable; - a exceptuar del concurso a las instituciones educativas unidocentes, multigrado, en convenio y fiscalizadas, limitando de esta manera el derecho que tenían de acceder a las plazas materia de concurso; circunstancias estas que justifican en el presente caso, la aplicación retroactiva de la declaratoria de ilegalidad de la norma sujeta a control, solo en los extremos a los que se hace referencia en el considerando precedente.
TRIGÉSIMO NOVENO: En relación al agravio vil), debe señalarse que, el mismo no corresponde ser amparado, al invocarse un agravio inexistente, que en modo alguno se condice con el mérito de lo actuado.
En efecto, la recurrente denuncia que, la sentencia impugnada adolece de vicio de motivación, respecto a la presunta irretroactividad de la norma cuestionada, al precisar que, aunque no lo señala expresamente la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, considera que ésta se produce en la medida que se aplica a quienes accedieron a los puestos de Directores antes de su entrada en vigencia; sin embargo, como bien lo reconoce la recurrente, y del análisis integral de los fundamentos de la sentencia recurrida, se aprecia que, la controversia respecto a la presunta irretroactividad de la norma cuestionada, no ha sido materia de análisis por el Colegiado Superior; razones por las cuales corresponde desestimar el agravio expresado por inexistente.
CUADRAGÉSIMO: En relación al agravio ix), corresponde señalar que, la Sala Superior se refiere a la Ley N° 24029, Ley del Profesorado, y a la Ley N° 29062, Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera Pública Magisterial, a fin de hacer hincapié que las mismas han tenido vigencia en su oportunidad, y que han generado efectos jurídicos respecto a quienes han accedido a los cargos de directores en su momento; así se aprecia del fundamento 27 de la sentencia apelada; siendo que, el control de legalidad no se hace respecto de las citadas normas, sino de la Ley de la Reforma Magisterial, Ley N° 29944; razones por las cuales corresponde desestimar también el agravio expresado.
CUADRAGÉSIMO PRIMERO: En cuanto al agravio 9, corresponde ampararse en parte la misma, en tanto que, en la parte resolutiva de la Sentencia apelada el Colegiado Superior concluye declarando Inaplicable la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece; no obstante, debe tenerse en consideración que, el efecto de inaplicabilidad (únicamente interpartes) de la norma ilegal, guarda correspondencia cuando el control constitucional se realiza respecto de un caso en concreto, porque presupone un caso justiciable al que precisamente se debería aplicar la norma inconstitucional y/o ilegal.
Pero ello no guarda compatibilidad con procesos en los cuales la legitimación es abierta y donde justamente no existe un supuesto de hecho al cual pretender aplicar la norma cuestionable, como es el caso del Proceso de Acci6n Popular. En ese sentido, a partir de la vigencia del Código Procesal Constitucional la naturaleza de la sentencia fundada es de una declaración de invalidez o nulidad de la norma Hegel; razones por las cuales, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 407 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, se debe CORREGIR la recurrida en la parte resolutiva, debiendo declararse la Nulidad de la Resolución Ministerial N° 0262-2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, solo en los extremos a los que se hace referencia en el Trigésimo Séptimo considerando de la Presente resolución, la misma que, de conformidad con lo establecido en el último párrafo del artículo 81 del citado Código Procesal Constitucional, deberá entenderse con efecto retroactivo, y desde la fecha de su publicación en el Diario Oficial "El Peruano"; debiendo reponerse en este sentido, la situación de hecho y derecho preexistente al veintinueve de mayo de dos mil trece.
Por lo tanto, al haberse llegado a la conclusión que la demanda por la que se pretenderla declaratoria de nulidad de la Resolución Ministerial N° 0262 -2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, resulta amparable solo en los extremos a los que se hace referencia en el Trigésimo Séptimo considerando de la presente resolución, corresponde revocar la sentencia recurrida, al haberse declarado fundada la demanda, la que reformándose debe declararse fundada en parte.
IV. DECISIÓN:
Por estas consideraciones declararon:
1. INFUNDADA la solicitud de sustracción de la materia presentado por el Procurador Público Supranacional Especializado en materia Constitucional, con fecha doce de marzo de dos mil quince.
2. CONFIRMARON la Resolución N° 06 de fecha dieciocho de diciembre de dos mil trece, por la que se declara improcedente la solicitud de acumulación de procesos.
3. REVOCARON la Sentencia de fecha nueve de enero de dos mil catorce, obrante de fojas ciento veintiséis a ciento treinta y ocho, por la que se declara fundada la demanda, la que REFORMÁNDOLA declararon fundada en parte la misma; en consecuencia, CORRIGIENDO la recurrida en la parte resolutiva, DECLARARON la Nulidad de la Resolución Ministerial N° 0262- 2013-ED de fecha veintinueve de mayo de dos mil trece, que aprueba la Directiva N° 018-2013-MINEDU/VMGP-DIGEDD "Normas para el concurso del acceso a cargos de Directores y Subdirectores de Instituciones Educativas Públicas de Educación Básica Regular -2013"; solo en los extremos a los que se hace referencia en el Trigésimo Séptimo considerando de la presente resolución, es decir respecto de los numerales 1, 5.2.1, 6.5 11, 7.3 y 7.10 de la referida norma legal; nulidad que de conformidad con lo establecido en el último párrafo del articulo 81 del Código Procesal Constitucional, deberá declararse con efecto retroactivo, y desde la fecha de su publicación en el Diario Oficial "El Peruano"; debiendo reponerse situación de hecho y derecho preexistente al veintinueve de mayo de dos mil trece; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial "El Peruano" conforme a ley; en los seguidos por el Sindicato de Directivos del Departamento de Lambayeque contra el Ministerio de Educación y otro, sobre Proceso de Acción Popular; y los devolvieron. Juez Supremo Ponente: Morales Parraguez.-
S.S.
SIVINA HURTADO
VINATEA MEDINA
MORALES PARRAGUEZ
RODRIGUEZ CHAVEZ
RUEDA FERNANDEZ
1 En la obra "Procesos de Acción Popular y Competencia", Editorial Gaceta jurídica, Lima Perú, Primera Edición, Diciembre de 2008, pp. 10-11.
2 Véase al respecto la Sentencia recaída en el Expediente N° 00032-2010-PI/TC LIMA, proceso iniciado por 5,000 ciudadanos contra el articulo 3° de la Ley N° 28705 - Ley General para la Prevención y Control de los Riesgos del Consumo de Tabaco.
3 En la sentencia recaída en el Expediente N° 4232-2004-AA/TC.
4 En la sentencia recaída en el Expediente N° 04646-2007-PA/TC.
5 En la sentencia recaída en el Expediente N° 00045-2004-Pl/TC fundamento 38.
6 En la sentencia recaída en el Expediente N° 0030-2004-AI/TC, fundamento 3.
2 Véase al respecto la Sentencia recaída en el Expediente N° 00032-2010-PI/TC LIMA, proceso iniciado por 5,000 ciudadanos contra el articulo 3° de la Ley N° 28705 - Ley General para la Prevención y Control de los Riesgos del Consumo de Tabaco.
3 En la sentencia recaída en el Expediente N° 4232-2004-AA/TC.
4 En la sentencia recaída en el Expediente N° 04646-2007-PA/TC.
5 En la sentencia recaída en el Expediente N° 00045-2004-Pl/TC fundamento 38.
6 En la sentencia recaída en el Expediente N° 0030-2004-AI/TC, fundamento 3.
[El Peruano: 11/09/2015]
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