Cómo vamos en ejecución presupuestaria (Hugo Diaz)


Cómo vamos en ejecución presupuestaria (Hugo Diaz)

A lo largo del presente siglo el Perú ha logrado dar un suficiente grado de solidez a su economía, lo que le está permitiendo enfrentar en mejores condiciones que otros países latinoamericanos los embates de los escenarios interno e internacionales. No obstante, las perspectivas macroeconómicas al término del 2017 no serán las esperadas hace algunos meses. Para los más optimistas, se estima que el PBI del 2017 crecería en 3% y para los menos optimistas solo crecería en 2%. Ambos porcentajes, muy distantes del crecimiento de la economía en el pasado reciente son insuficientes para reducir la pobreza, generar más empleo y desarrollar la economía y la sociedad. El déficit fiscal, una de las preocupaciones principales al empezar este gobierno, cerraría entre un 2.5% y 3%.

No solo hay incertidumbre en la perspectiva internacional, sino que sucesos como las denuncias de corrupción de empresas brasileñas en grandes proyectos de inversión y las consecuencias del llamado Niño Costero, podrían explicar que en el 2017 el PBI no pueda crecer sino 1.5% más y que proyectos de mucha relevancia no alcancen los montos previstos.

El Informe de Actualización de Proyecciones Macroeconómicas del Ministerio de Economía y Finanzas reconoce que el ritmo de ejecución del presupuesto del sector público en los primeros cinco meses del 2017 no ha sido el esperado, especialmente en las regiones del norte. Según la Consulta Amigable, del mismo Ministerio de Economía y Finanzas, del total del presupuesto público solamente se ha ejecutado el 32.6%. Los resultados más eficientes de ejecución se dan en pliegos presupuestarios de montos no muy significativos: Energía con 56.6%, seguido de las funciones de Relaciones Exteriores, Saneamiento y Deuda Pública con más de 40% de ejecución. Las funciones menos eficientes son las de Turismo, Industria, Pesca y Transporte con porcentajes de ejecución que van desde el 18.8% al 20.4%.

Ejecución presupuestal en el sector Educación 2017

En el sector Educación el nivel de ejecución del presupuesto alcanzó, en el período analizado, el 31.6%. Por niveles de gobierno, los Gobiernos Regionales fueron los más eficientes en las principales partidas presupuestarias al ejecutar el 40.1% frente a un 25.8% en el Gobierno Nacional. Se espera que en los siguientes meses se retome el dinamismo de ejecución presupuestal, en especial, en las regiones donde las escuelas sufrieron los daños mayores consecuencia del Niño Costero.

Sector Educación: Ejecución presupuestaria por niveles de gobierno y partidas genéricas. Período: enero-mayo 2017
Nivel de GobiernoTotalPersonal y Oblig. SocialesBienes y ServiciosActivos no Financieros
Total31.2%36.6%26.6%19.3%
Gobierno Nacional25.8%24.5%23.3%18.1%
Gobiernos Locales20.9%31.6%29.2%20.8%
Gobiernos Regionales40.1%44.3%36.7%19.1%
Fuente. Ministerio de Economía y Fianzas. Consulta Amigable

La ejecución del presupuesto de las partidas de bienes y servicios y de activos no financieros sigue siendo un problema mayor en el sector Educación. Los Gobiernos Regionales ejecutaron el 36.7% de los bienes y servicios pero el Gobierno Nacional sólo el 23.3%. En cuanto a los activos no financieros, al finalizar mayo, la función Pregrado de las Universidades estatales solo había ejecutado el 19.1% y el Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje de Educación Básica Regular el 19.8%.

En la ejecución de la partida de activos no financieros desde hace años se vienen dando problemas que no han podido ser superados. Entre ellos pueden citarse: la frondosidad y lentitud de muchos de los procedimientos de ejecución presupuestal, la escasa cantidad de terrenos saneados, la asignación de recursos para inversiones que no cuentan con expedientes técnicos de ejecución y, cuando se trata de inversiones en zonas alejadas, la falta de empresas que se animen a asumir las obras.

Según departamentos, la ejecución el presupuesto de activos no financieros va desde un 1.8% en la Provincia Constitucional del Callao, hasta el 34.8% en Tacna. Si bien no es una regla cumplida en todos los casos, lo que se observa es que los departamentos con mejores resultados en la evaluación censal tienen un mejor nivel de ejecución presupuestal que los departamentos con bajo rendimiento de sus estudiantes. También debe destacarse que ninguno de los departamentos más castigados con el Niño Costero se encuentra entre los de mejor ejecución presupuestal; por el contrario, Piura registra la sétima ejecución más baja de la partida analizada, tal como se observa en la tabla siguiente:

Ejecución presupuestal de la partida Activos no Financieros por departamentos. Período enero-mayo 2017
Departamentos con mayor ejecuciónDepartamentos con más baja ejecución
Tacna34.8%Amazonas23.7%Cajamarca16.0%Pasco13.2%
Ica27.1%Moquegua22.8%Apurímac15.5%M. de Dios9.2%
Arequipa24.6%Cusco22.8%Ancash15.4%Callao1.8%
San Martín24.0%Piura14.8%
Fuente. Ministerio de Economía y Fianzas. Consulta Amigable

La inversión que demanda las pérdidas ocasionadas por el Niño Costero en el norte del país es enorme y su recuperación demandará varios años. A causa de este fenómeno, según la información disponible al 26 de abril de este año, 62 instituciones educativas fueron destruidas y 2,258 afectadas. En comparación a un desastre similar ocurrido entre los años 1997-1998, hay dos tercios menos de escuelas destruidas pero dos tercios más de escuelas afectadas, siendo las regiones que más sufrieron las del norte.

Instituciones educativas destruidas y afectadas. 1997-1998 y 2016-2017
Región1997-19982016-2017
Afectadas7402258
Norte38%63.2%
Oriente0%4.2%
Sur4.6%10.4%
Centro9.8%14.1%
Lima6.1%8.2%
Destruidas21662
Fuente. Informe de Actualización de Proyecciones Macroeconómicas. Abril, 2017

Son diversos los estudios que comienzan a alertar que el cambio climático tendrá, como una de sus consecuencias que se produzcan, con mayor intensidad y en plazos más cortos, fenómenos naturales como los que se han experimentado en el país en los primeros meses del 2017. Incluso no se descarta que para el 2018 se presente un nuevo fenómeno de El Niño. Ello obliga a prestar más atención a las políticas de reordenamiento territorial al momento de decidir las inversiones en construcción de locales escolares. Lo que hay que evitar es que se vuelvan a construir en lugares donde la naturaleza ha demostrado que podrá seguir causando daño. En especial, las inversiones que se programen para infraestructura en el nivel de Educación Básica, deberían convertirse en el inicio de un cambio de la conformación de la red escolar que considere la necesidad de contar con instituciones educativas de mayor cobertura de matrícula y con servicios de atención para estudiantes de zonas rurales alejadas en escuelas que estén más cerca de las ciudades; con internado y movilidad.

Perspectivas para el 2018

Con la difusión de las directivas de inicio de la formulación del presupuesto del sector público para el año 2018, los distintos pliegos de la administración estatal han empezado la elaboración de sus correspondientes proyectos de presupuesto para el próximo año. La perspectiva es la de un presupuesto de crecimiento moderado, sustentado, según el Ministerio de Economía y Finanzas, en una proyección algo optimista del crecimiento del PBI -en 4.5%-, pero con un déficit fiscal que aún seguirá creciendo: entre 3% y 3.5%.

Solamente será posible alcanzar la meta de crecimiento de la economía si se logra un aumento sensible del monto y calidad de la inversión pública y privada y de la productividad. Igualmente, si hay mejoras importantes en la eficiencia del gasto. Según el estudio del Fondo Monetario Internacional, Fiscal Policy in Latin America: Lessons and legacies of the global financial crisis, FMI (2015), en el Perú se podrían conseguir ahorros fiscales mayores al 1% del PBI si se mejora la eficiencia del gasto, especialmente el gasto corriente en sectores como Educación y Salud, así como si hay progresos positivos en la inversión en Infraestructura. Si la experiencia señala que en los Gobiernos Regionales es donde la ejecución de los presupuestos de inversión logra mejores desempeños, una medida tendrá que ser transferir oportunamente -en los primeros meses del año- los recursos presupuestarios que necesitan para ejecutar sus obras. Otro campo en donde hay mucho por hacer en cuanto a racionalización de la partida genérica Personal y Obligaciones Sociales que creció significativamente en los últimos años.

Una de las prioridades del presupuesto del sector público serán las inversiones orientadas a la reconstrucción en las zonas de emergencia. Como las demandas de recursos son considerables es indispensable estimular la participación y apoyo privado. En ese propósito, convendría hacer una evaluación del funcionamiento de los programas de Obras por Impuestos y Alianzas Público Privadas a fin de mejorarlos y permitir que alcancen metas mayores de ejecución.

Además de la inversión en infraestructura educativa el sector Educación requerirá financiamiento para continuar los programas que definen la política educativa asumida por el gobierno. Una primera meta será incorporar en el presupuesto las partidas necesarias para completar el aumento, hasta dos mil soles de piso salarial, para los maestros que pertenecen a la Ley de Reforma Magisterial. El esfuerzo que demanda al Estado y la Sociedad lograr este aumento es considerable pero no necesariamente satisfactorio para los maestros que ven en otros sectores públicos con similar o menor nivel de instrucción ganando más que ellos. Una reforma integral, equitativa y justa de las remuneraciones del sector público debería ser el marco de una escala que reconozca en su debida dimensión la profesión docente.

El financiamiento de la Reforma Magisterial también debe prever asignaciones para los ascensos de nivel, el pago de asignaciones complementarias por trabajo en zonas rurales y desempeño de cargos directivos y jerárquicos.

Una segunda meta se relaciona con la implementación de las leyes de Educación Superior: Universitaria y de Institutos y Escuelas de ese nivel de enseñanza. La Universidad enfrenta dos grandes problemas en materia presupuestaria que deberían ser atendidos con urgencia: su escasa capacidad de gasto y sus recursos que no están bien asignados. Si hubiera soluciones exitosas a esos dos problemas posiblemente no sería necesario tanto financiamiento adicional. No obstante, es imprescindible dar el financiamiento necesario a las leyes que tanto esfuerzo demandaron aprobarse.

Un tercer grupo de urgencias se relaciona con las políticas de educación básica; entre ellas, las relacionadas con la educación rural, la educación intercultural bilingüe, la formación docente y la gestión sectorial. La mayoría de ellas se ha quedado en la formulación del marco normativo o en planes que, sin el respaldo presupuestario, continuarán quedando en buenas intenciones o siendo postergadas como en el pasado.

En el contexto internacional no existe duda respecto a que la inversión en conocimiento es la mejor que puede darse en una sociedad como en la que se vive. De ello quienes asignan recursos deben estar muy conscientes. Por otro lado, a los responsables de la ejecución de los pliegos presupuestarios del sector Educación les cabe la responsabilidad de alcanzar una alta eficacia y eficiencia en la ejecución del presupuesto. Difícil es conseguir mayores asignaciones si no se logran cumplir las metas de gasto previstas.




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