Disponen suspensión del cómputo del plazo para iniciar procedimientos administrativos sancionadores contra personas candidatas cuyo domicilio a notificar se encuentre ubicado en las zonas geográficas señaladas en la declaración del Estado de Emergencia por D.S. N° 140-2022-PCM y sus prórrogas, y establecen precisiones
RESOLUCIÓN JEFATURAL N° 000038-2024-JN/ONPE
Lima, 9 de febrero de 2024
VISTO: El Informe-PAS Nº 000054-2024-GSFP/ONPE de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios; así como el Informe Nº 000085-2024-GAJ/ONPE de la Gerencia de Asesoría Jurídica; y,
CONSIDERANDO:
Mediante la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas y sus modificatorias (en adelante, la LOP), se encarga a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (en adelante, la ONPE) la fiscalización del cumplimiento del uso del financiamiento público directo; la verificación y el control externo de la actividad económica-financiera de las organizaciones políticas; la supervisión de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las organizaciones políticas y personas candidatas; la distribución de la franja electoral; la imposición de sanciones por comisión de infracciones leves, graves y muy graves por parte de las organizaciones políticas; la imposición de sanciones por infracción de las personas candidatas; entre otras funciones;
Respecto a lo último, el artículo 30-A de la LOP establece, entre otros, que los ingresos y gastos efectuados por la persona candidata deben ser informados a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios (en adelante, la GSFP) de la ONPE, a través de los medios que esta disponga y en los plazos señalados en el numeral 34.5 del artículo 34 de la mencionada ley;
Así, el numeral 34.5 del artículo 34 de la LOP establece que "los candidatos o sus responsables de campaña presentan, en dos (2) entregas obligatorias, la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral. La ONPE establece los plazos de presentación y publicación obligatoria, desde la convocatoria a elecciones, con al menos una (1) entrega durante la campaña electoral como control concurrente";
En concordancia con lo anterior, el artículo 102 del Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios, aprobado por Resolución Jefatural Nº 001669-2021-JN/ONPE y sus modificatorias (en adelante, el RFSFP) señala que las personas candidatas o sus responsables de campaña presentan la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral, en dos (2) entregas obligatorias:
1) La primera entrega durante la campaña electoral, que comprende desde la convocatoria hasta treinta (30) días antes de la elección;
2) La segunda, en un plazo no mayor a quince (15) días de concluido el proceso electoral con la publicación en el diario oficial El Peruano de la resolución que dispone su conclusión;
En el caso de las Elecciones Regionales y Municipales 2022 (en adelante, ERM 2022), mediante la Resolución Gerencial Nº 000403-2022-GSFP/ONPE, la ONPE fijó el 09 de septiembre de 2022, como fecha límite para que las organizaciones políticas, las alianzas electorales, los candidatos o sus responsables de campaña, según correspondan, presenten la primera entrega de la información financiera de aportes e ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las Elecciones Regionales y Municipales 2022, correspondiente al periodo comprendido desde el 04 de enero de 2022 hasta el 02 de septiembre de 2022;
Seguidamente, a través de la Resolución Gerencial Nº 000458-2022-GSFP/ONPE, la ONPE concedió, excepcionalmente, el plazo único e improrrogable, computado desde las 00:00 horas del 10 de setiembre de 2022, hasta las 23:59 horas del 16 de septiembre de 2022;
Por su parte, para la presentación de la segunda entrega, mediante la Resolución Gerencial Nº 000002-2023-GSFP/ONPE, la ONPE fijó como plazo límite el 10 de febrero de 2023;
En esa línea, a través del Informe Nº 002102-2023-SGVC-GSFP/ONPE, de fecha 1 de agosto del 2023, la Subgerencia de Verificación y Control de la GSFP informó respecto al cumplimiento e incumplimiento de las personas candidatas obligadas a presentar la primera y/o segunda entrega de la información financiera de aportes, ingresos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las ERM 2022 en los plazos establecidos por ONPE;
En atención a ello, la Sub Gerencia de Técnica Normativa (en adelante, la SGTN) realizó las diligencias preliminares y recomendó a la GSFP se sirva emitir y suscribir las resoluciones gerenciales respectivas, con el propósito de que se notifiquen las mismas y así dar inicio a los procedimientos administrativos sancionadores (en adelante, PAS) y, con ello, a la fase instructiva, de conformidad con lo establecido en el artículo 114 del RFSFP;
Ahora bien, es necesario señalar que, con fecha 12 de diciembre de 2022, se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo Nº 140-2022-PCM, por el cual se declaró por el termino de sesenta (60) días calendario, a partir del 13 de diciembre de 2022 al 10 de febrero de 2023, el Estado de Emergencia por la continuidad de actividades terroristas y la comisión de diferentes ilícitos en los distritos de las provincias de Huanta y La Mar del departamento de Ayacucho; de las provincias de Tayacaja y Churcampa del departamento de Huancavelica; de la provincia de La Convención del departamento de Cusco; de las provincias de Satipo, Concepción y Huancayo del departamento de Junín. Este fue prorrogado sucesivamente, mediante los Decretos Supremos Nº 021-2023-PCM y sucesivos, hasta el Nº 010-2024-PCM, a través del cual se prorrogó hasta el 5 de abril de 2024;
Cabe precisar que, durante la vigencia del referido Estado de Emergencia y sus prórrogas, se aplica lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 137 de la Constitución Política del Perú, en lo que concierne a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la inviolabilidad de domicilio, libertad de tránsito por el territorio nacional, libertad de reunión y libertad y seguridad personales, reconocidos en los numerales 9, 11, 12 y el literal f) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú;
En este contexto, la SGTN informó a la GSFP que, los notificadores se encuentran imposibilitados de realizar las diligencias de notificación de las resoluciones gerenciales que dan inicio a los PAS en dichas zonas geográficas, por la falta de acceso a las mismas; razón por la cual, la demora en la notificación no deviene de una causa imputable a la falta de acción de las áreas involucradas de la ONPE, sino a la referida declaratoria de emergencia que origina la figura jurídica de "fuerza mayor";
La fuerza mayor -llamada tradicionalmente como "acto del príncipe"- es "aquella causa no imputable, consistente en un evento extraordinario e irresistible, generado por una autoridad que goza de un poder otorgado por el Estado. Es decir, la fuerza mayor no requiere el elemento de imprevisibilidad, puesto que basta con que el mismo, de haberse podido prever, fuera inevitable. La infracción ocurrió entonces como resultado de cualquier actuación administrativa o estatal que haya impulsado la comisión de aquella. Es preciso señalar además que ambos supuestos a menudo se han confundido -incluso en la normativa civil-, siendo eminentemente distintas, por lo menos en el ámbito del derecho administrativo"1;
Por tanto, lo solicitado por la GSFP en el informe de vistos, se encuentra concordante con lo comunicado por la Secretaría General en el Memorando Múltiple Nº 000016-2024-SG/ONPE, emitido con base en lo señalado por la Subgerencia de Atención al Ciudadano y Trámite Documentario en el Informe Nº 000216-2024-SGACTD-SG/ONPE, que traslada el Informe Nº 000021-2024-ORCHYO-GOECOR/ONPE, de la Oficina Regional de Coordinación de Huancayo sobre la relación de documentos que no fueron diligenciados por el Servicio de Gestión Documental, debido al Estado de Emergencia decretado en las provincias de Sapito, Concepción y Huancayo del departamento de Junín, ante la actuación de remanentes terroristas que constituyen un grupo hostil en el territorio nacional;
Del análisis efectuado, es necesario traer a colación que, el artículo 114 del RFSFP establece que "Con la notificación de la Resolución emitida por la Autoridad Instructora, se da inicio al procedimiento administrativo sancionador y, por consiguiente, a la fase instructiva"; sin embargo, en dicha norma no se encuentra regulado supuesto alguno, en los casos que se produzca la figura de "fuerza mayor" por la imposibilidad de notificar las resoluciones que dan inicio a PAS, debido a la declaratoria de Estado de Emergencia, como régimen de excepción regulado en la Constitución Política del Perú;
Cabe señalar que, el artículo 148 del RFSFP establece que "la facultad para determinar la existencia de una infracción administrativa e iniciar el procedimiento administrativo sancionador respectivo, prescribe a (...) un (1) año para el caso de personas candidatas a cargos de elección popular (...)"; esto con base en el artículo 36-B de la LOP. En este sentido, la facultad sancionadora prescribiría el 11 de febrero de 2024;
Ante ello, la Primera Disposición Complementaria del RFSFP establece que, en todo lo no previsto en dicho reglamento, se aplica supletoriamente lo establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en aseguridad personalesdelante, TUO de la LPAG);
En atención a ello, el numeral 252.2 del artículo 252 del TUO de la LPAG señala que, "El computo del plazo de prescripción solo se suspende con la iniciación del PAS a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255 inciso 3"; sin embargo, no se encuentra regulado supuesto alguno sobre los casos en los cuales se produzca la figura de "fuerza mayor" por la imposibilidad para notificar las resoluciones que dan inicio a PAS debido a la declaratoria del Estado de Emergencia y, por tanto, la suspensión del cómputo de los plazos procedimentales, como es el plazo de prescripción;
Evidenciándose un vacío legal, resulta aplicable el artículo VIII del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que regula la figura de la "Deficiencia de fuentes" al señalar que, "Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad";
Recogiendo lo indicado en el párrafo anterior, el subnumeral 1.2 del numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, regula el principio del debido procedimiento, el cual, establece que, "(...). La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo";
En este contexto legal, también es de aplicación el principio de eficacia que establece, "Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio";
En atención con la aplicación de ambos principios, recogemos otra fuente supletoria del Derecho Administrativo, como lo es el precedente administrativo sobre la suspensión del cómputo de los plazos de prescripción del régimen disciplinario previsto en la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, durante el Estado de Emergencia Nacional, aprobado mediante Resolución de Sala Plena Nº 001-2020-SERVIR/TC, de fecha 22 de mayo de 2022, en cuyos numerales 25, 26, 27 y 28 desarrolla el concepto de "suspensión del cómputo de los plazos de prescripción", lo cual se detalla a continuación:
25. A la vista de lo que antecede, precisamente uno de los fundamentos de la prescripción, además de la seguridad jurídica, radica en sancionar la inactividad de las entidades. Respecto a ello, Zegarra Valdivia postula que la prescripción "se acoge en aquellos supuestos en los que la Administración, por inactividad deja transcurrir el plazo máximo legal para ejercitar su derecho a exigir o corregir las conductas ilícitas administrativas".2
26. De igual modo, el Tribunal Constitucional al referirse a la prescripción, ha señalado que "esta institución del derecho administrativo sancionador no solo tiene la función de proteger al administrado frente a la actuación sancionadora de la Administración, sino también, la de preservar que, dentro de un plazo razonable, los funcionarios competentes cumplan, bajo responsabilidad, con ejercer el poder de sanción de la administración contra quienes pueden ser pasibles de un procedimiento administrativo disciplinario". Así también, el Tribunal Supremo Español en la misma línea considera que "la prescripción garantiza la eficiencia administrativa en orden a la imposición de sanciones y también otorga seguridad jurídica al sujeto infractor en tanto asegura cierta continuidad temporal entre la comisión de la infracción y la imposición de la sanción".3
27. De la exposición jurisprudencial y doctrinal efectuada, se advierte que conjuntamente con la seguridad jurídica, la inactividad de las entidades constituye uno de los fundamentos de la prescripción, la que una vez producida por el transcurso del tiempo, impide que las entidades ejerzan su potestad disciplinaria. De esa manera, por un lado, se incentiva a que las entidades ejerzan la referida potestad de manera oportuna y, por otro lado, se evita colocar a los servidores y ex servidores en un estado de incertidumbre prolongado respecto a su situación jurídica.
28. Un aspecto relevante a tenerse en cuenta, es que el reproche a la inactividad de las entidades supone que éstas, pese a haber tenido las posibilidades físicas y jurídicas de ejercer su potestad disciplinaria, no lo hubiesen hecho por excesiva pasividad, descuido o falta de interés. Tal reproche, sin embargo, no resulta aplicable cuando se presentan causas externas que forzosamente conducen a las entidades a tal inactividad.
En concordancia con ello, el numeral 2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG señala expresamente que, "Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo";
En ese sentido, ante la imposibilidad de esta entidad de ejercer su facultad sancionadora por causas ajenas a su esfera de acción y encontrándose próximo a vencer el plazo para dar inicio a los PAS contra personas candidatas cuyo domicilio a notificar se encuentre ubicado en las zonas geografías señaladas en las normas legales de la declaración del Estado de Emergencia, corresponde suspender el computo del plazo para iniciar los PAS contra personas candidatas por no presentar la información financiera de aportes e ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las ERM 2022 en los plazos establecidos por la ONPE;
Por último, cabe precisar que, con base en el numeral 252.2 del artículo 252 del TUO de la LPAG, el cómputo del plazo para la configuración de la prescripción inicia el día en que se cometió la infracción (11 de febrero de 2023); por lo que, debido a que el Estado de Emergencia comenzó antes de dicha fecha (13 de diciembre de 2022), razonablemente corresponde que la suspensión del cómputo del plazo transcurra una vez que este haya iniciado;
De conformidad con lo dispuesto por el literal q) del artículo 5 de la Ley Nº 26847, Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electoral; en el literal r) del artículo 11 del Texto Integrado de su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Resolución Jefatural Nº 063-2014-J/ONPE, adecuado por Resolución Jefatural Nº 000902-2021-JN/ONPE y sus modificatorias; así como la Resolución Jefatural Nº 000028-2024-JN/NOPE, del 23 de enero de 2024;
Con el visado de la Secretaría General y de la Gerencia General, así como de las Gerencias de Asesoría Jurídica y de Supervisión de Fondos Partidarios;
SE RESUELVE:
Artículo Primero.- DISPONER la suspensión del cómputo del plazo para iniciar los procedimientos administrativos sancionadores contra personas candidatas cuyo domicilio a notificar se encuentre ubicado en las zonas geográficas señaladas en la declaración del Estado de Emergencia por Decreto Supremo Nº 140-2022-PCM y sus prórrogas; por la infracción consistente en no presentar la información financiera de aportes e ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las Elecciones Regionales y Municipales 2022, en los plazos establecidos por la Oficina Nacional de Procesos Electorales.
Artículo Segundo.- PRECISAR que la suspensión del cómputo del plazo rige desde que se encuentra vigente la declaratoria del Estado de Emergencia, con el Decreto Supremo Nº 021-2023-PCM, por la continuidad de actividades terroristas y la comisión de diferentes ilícitos en los distritos de las provincias de Huanta y La Mar del Departamento de Ayacucho; de la provincia de Tayacaja y Churcampa del Departamento de Huancavelica; de la provincia de La Convención del departamento de Cusco; de las provincias de Satipo, Concepción y Huancayo del Departamento de Junín.
Artículo Tercero.- PRECISAR que con la finalidad de evitar que el término de la suspensión del cómputo del plazo para dar inicio a los procedimientos administrativos sancionadores se torne excesivo e indeterminable, considerando los diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, corresponde aplicar el numeral 18.2 del artículo 18 del TUO de la LPAG.
Artículo Cuarto.- DISPONER la publicación de las presente resolución en el diario oficial El Peruano, y en la web oficial de la ONPE ubicada en la Plataforma Digital Única del Estado Peruano (www.gob.pe/onpe) y en el Portal de Transparencia de la ONPE, dentro de los tres (3) días de su emisión.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
BERNARDO JUAN PACHAS SERRANO
Jefe (e)
1 GUZMÁN NAPURÍ, Christian (2018). Manual de Procedimiento Administrativo General. Pacífico Editores S.A.C. Tercera Edición. P. 759 y 760.
2 ZEGARRA VALDIVIA, Diego (2010). La figura de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador y su regulación en la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo Sancionador. En: Revista de Derecho Administrativo Nº 9. Circulo de Derecho Administrativo. P. 208.
3 Sentencia recaída en el Expediente Nº 2775-20204-AA/TC. Fundamento Nº 3.
[El Peruano: 10/02/2024]
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