Establecen precedente administrativo sobre deslinde de responsabilidades por nulidad del Procedimiento Administrativo Sancionador de la Contraloría General de la República y cómputo del plazo de prescripción del Procedimiento Administrativo Disciplinario derivado de informes de control
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 002-2020-SERVIR/TSC
Asunto: DESLINDE DE RESPONSABILIDADES POR NULIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y CÓMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO DERIVADO DE INFORMES DE CONTROL
Lima, 22 de mayo de 2020
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. Con fecha 26 de abril de 2019, se publicó en el diario oficial "El Peruano" la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, emitida bajo el Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC, la cual declaró fundada en parte la demanda de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones de la Ley Nº 29622, que modifica la Ley Nº 27785 - Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y amplia facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.
2. Así, si bien en la citada Sentencia se reconoció la facultad sancionadora de la Contraloría General de la República, en adelante la Contraloría, al no haberse declarado inconstitucional el artículo 45º de la Ley Nº 27785, incorporado por el artículo 1º de la Ley Nº 29622, el Tribunal Constitucional expulsó del ordenamiento jurídico el artículo 46º del citado cuerpo normativo, el cual determinaba las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional, por vulnerar los principios de legalidad y tipicidad.
3. Posteriormente, mediante el auto de aclaración de fecha 4 de junio de 2019, el Tribunal Constitucional declaró improcedente la solicitud de aclaración presentada por el apoderado especial del Congreso de la República, señalando que no es competente para pronunciarse sobre resoluciones que dan inicio a procedimientos administrativos sancionadores, ni sobre actos o informes de control llevados a cabo por la Contraloría en ejercicio de sus competencias constitucionales, por lo que correspondería que la propia Contraloría decida sobre las siguientes situaciones:
(i) Las resoluciones que dan inicio a procedimientos sancionadores en materia de responsabilidad administrativa funcional, es decir, sobre aquellos procedimientos sancionadores que se encuentran en trámite.
(ii) Los informes de control emitidos en el marco de auditorías de cumplimiento donde se haya verificado la existencia de presunta responsabilidad administrativa funcional.
(iii) Las auditorías de cumplimiento que se encuentren actualmente en trámite.
4. De esta forma, y conforme el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, la Contraloría emitió la Resolución de Contraloría Nº 202-2019-CG, del 11 de julio de 2019, a través de la cual resolvió lo siguiente:
"(...)
Artículo 1º.- Dispone que no son se aplicación las disposiciones sobre la identificación y desarrollo de la responsabilidad administrativa disciplinaria funcional, sujeta a la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, de la Directiva Nº 007-2014-CG/GCSll "Auditoria de Cumplimiento" y el "Manual de Auditoria de Cumplimiento", aprobados por Resolución de Controlaría Nº 473-2014-CG y sus modificatorias, así como las contenidas en otros documentos referidos a las auditorías de cumplimiento.
(...)
Artículo 2º.- Establecer que, como efecto de lo dispuesto en el artículo 1º de la presente resolución, para todos los casos de las auditorias de cumplimiento en las que se identifiquen responsabilidades administrativas, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales a las que hubiere lugar, el procesamiento y deslinde de responsabilidades administrativas corresponde a la entidad auditada; para lo cual a su vez se aplica lo previsto en el Anexo que forma parte integrante de la presente Resolución.
(...)".
5. En tal sentido, la propia Contraloría ha establecido cómo deben actuar sus propias autoridades en caso se advierta la existencia de indicios de responsabilidad administrativa como consecuencia de una auditoría de cumplimiento. Así, se precisa que no resulta de aplicación el procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad funcional, correspondiendo que dichos casos deban ser puestos en conocimiento de las propias entidades auditadas, a efectos que se proceda con el deslinde de responsabilidades a que hubiera lugar, esto es, a través del procedimiento administrativo disciplinario que corresponda.
6. Por su parte, el Tribunal del Servicio Civil, actuando como segunda instancia administrativa, ha advertido que en virtud a lo previsto en el numeral 96.4 del artículo 96º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, no resulta posible el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario cuando la Contraloría hubiera notificado al servidor el inicio del procedimiento administrativo sancionador.
7. En ese sentido, este Tribunal, con la finalidad de garantizar el interés público en las actuaciones de la administración, ha establecido parámetros que permitieron conciliar el ejercicio de la potestad administrativa disciplinara atribuida a las entidades públicas en relación a hechos que son investigados por los órganos del Sistema Nacional de Control2.
8. Conforme lo expuesto, resulta importante que este Tribunal revise los criterios establecidos en los distintos casos puestos a su conocimiento, a la luz de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria. Asimismo, merituar lo dispuesto por la propia Contraloría en su Resolución de Contraloría Nº 202-2019-CG, del 11 de julio de 2019, con la finalidad de establecer criterios sobre la posibilidad que las entidades realicen el deslinde de responsabilidad por hechos contenidos en un informe de control que originaron un procedimiento administrativo sancionador.
9. La situación antes descrita constituye un problema no solo porque la virtual declaración de nulidad del procedimiento administrativo sancionador suprime el impedimento de las entidades para el ejercicio de su potestad disciplinaria por hechos que debían ser sustanciados en el procedimiento administrativo sancionador, sino para efectos del cómputo de los plazos de prescripción del procedimiento administrativo disciplinario por hechos contenido en informes de control emitidos por la Contraloría.
10. Al respecto, debe considerarse que al haberse dejado sin efecto el impedimento para que las entidades auditadas, la mismas se encontrarían habilitadas a efectuar el correspondiente deslinde de responsabilidades por las presuntas infracciones identificadas en los informes de control a través del procedimiento administrativo disciplinario.
11. En ese contexto, se advierte que luego de la eventual declaratoria de nulidad del procedimiento administrativo sancionador por parte de la Contraloría, la intervención de las entidades públicas a la que pertenece el servidor investigado no solo resulta posible, sino que resulta indispensable con la finalidad de dilucidar la existencia o no de responsabilidad administrativa disciplinaria respecto de la falta que se imputa, todo ello en aras de prevenir situaciones de impunidad, debido a que por efecto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria, la Contraloría carecería de un marco habilitante para ejercer su potestad sancionadora.
12. Frente a dicha situación y de conformidad con el principio de seguridad jurídica, en virtud del cual, sobre la base de la predictibilidad, los administrados deben tener certeza de la forma de aplicación de las normas y de las consecuencias que les deparan, evitándose de este modo la incertidumbre y la imprevisibilidad; este Tribunal considera necesario emitir un precedente que establezca lineamientos para el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria por hechos derivados de un informe de control, así como para determinar el cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, ante la pérdida de competencia de la Contraloría como consecuencia de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria, máxime si luego de transcurrida la situación excepcional de emergencia nacional, serán las entidades quienes deberán investigar y sancionar las irregularices que hayan sido recogidas en un informe de control emitido por la Contraloría, debiendo quedar claramente definida su competencia.
13. Por consiguiente, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los fundamentos sexto y décimo de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar, con la debida amplitud, los fundamentos jurídicos necesarios para establecer un conjunto de directrices resolutivas cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a las entidades.
Como resultado del debate, deliberación y en virtud de la votación efectuada, por unanimidad, se emitió el presente Acuerdo Plenario.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ Sobre el ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría como límite a la potestad disciplinaria
14. La potestad administrativa disciplinaria tiene límites que garantizan su ejercicio bajo cánones del respeto a los derechos fundamentales de los servidores públicos proscribiendo la arbitrariedad de quienes detentan el poder público. A fin de concretizar esto límites o prohibiciones, a la luz de los principios de legalidad y ejercicio del poder que orientan los procedimientos administrativos3, recogidos tanto de la Ley Nº 30057 y su Reglamento General, así como la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil", aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, describen de forma detallada, entre otros, las reglas del procedimiento administrativo disciplinario, sus fases, órganos competentes, faltas, sanciones, derechos, obligaciones y límites a la potestad disciplinaria.
15. Ahora bien, sobre este último aspecto, uno de los supuestos que limita el ejercicio de la potestad disciplinaria ocurre cuando, a partir de la remisión de un informe de control, las entidades públicas toman conocimiento de la presunta comisión de una falta por parte de un servidor público a su cargo y no habiendo aún iniciado procedimiento administrativo disciplinario -requisito sine que non- los órganos del Sistema Nacional de Control les comunican que se ha iniciado un procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría, por los mismos hechos y servidor involucrado.
16. Lo descrito se encuentra regulado en el artículo 96º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, en los siguientes términos:
"Artículo 96.- Derechos e impedimentos del servidor civil en el procedimiento administrativo disciplinario
(...)
96.4 En los casos en que la presunta comisión de una falta se derive de un informe de control, las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario son competentes en tanto la Contraloría General de la República no notifique la Resolución que determina el inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad funcional, con el fin de respetar los principios de competencia y non bis in ídem".
17. De otro lado, el artículo 5º del Reglamento de Infracciones y Sanciones para la determinación de la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, aprobado por Resolución de Contraloría Nº 100-2018-CG, señala expresamente que el inicio del procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría, determina el impedimento para que las entidades inicien procedimiento para el deslinde de responsabilidad. Aunado a ello, el tercer párrafo del referido artículo señala que la Contraloría "desde el inicio del servicio de control, pueden disponer el impedimento de las entidades para iniciar procedimientos de deslinde de responsabilidades por los hechos específicos materia de su evaluación, conforme a las disposiciones que regulan dichos servicios. (...)".
18. Es decir, se incorporó dos supuestos adicionales de inhibición de la competencia para las entidades. El primero, determinado por la comunicación a las entidades del inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional, y el segundo, cuando, en el marco de un servicio de control (se entiende antes de emitirse el informe de control e iniciarse el correspondiente procedimiento administrativo sancionador), comunican a la entidad expresamente dicho impedimento4.
19. En síntesis, y de acuerdo a la normativa antes señalada, se puede concluir, en principio, que las entidades públicas deben inhibirse de ejercer su potestad disciplinaria, en relación a hechos que conozcan como resultado de la emisión de informes de control, cuando la Contraloría les ha comunicado el inicio de un procedimiento administrativo sancionador; no existiendo, otra norma en el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos que regule algún supuesto adicional de inhibición de la competencia para estos casos.
§ Sobre el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria en virtud de lo resuelto en la Sentencia emitida en el Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria
20. Ahora bien, con relación a la potestad administrativa sancionadora de la Contraloría, en la Sentencia emitida en el Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria no se ha declarado la inconstitucionalidad del artículo 45º de la Ley Nº 27785 - Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, incorporado por el artículo 1º de la Ley Nº 29622, norma que se limita a atribuir competencia a la Contraloría para imponer sanciones por responsabilidad administrativa funcional, por lo que este Tribunal no puede obviar que la potestad sancionadora de la Contraloría se mantiene como un límite a la potestad disciplinaria, en la medida que esta pueda ser ejercida conforme el ordenamiento jurídico.
21. Sin embargo, con la declaración de inconstitucionalidad del artículo 46º de la Ley Nº 27785, incorporado por el artículo 1º de la Ley Nº 29622, se ha expulsado del ordenamiento jurídico el catálogo de faltas graves y muy graves que generan responsabilidad administrativa funcional, norma de carácter sustantivo que justificaba el ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría, y sin la cual no resulta posible que se instaure o continúe la tramitación de algún procedimiento administrativo sancionador.
22. Ante esta situación sui generis, este Tribunal considera necesario recordar la comprensión del ius puniendi del Estado como una unidad, esto es, una única potestad sancionadora que debe exteriorizar una debida congruencia interna de las normas que regulan sus diversas manifestaciones. Así, se requiere armonizar la potestad atribuida a las entidades públicas para el establecimiento de responsabilidad administrativa disciplinaria de los servidores públicos a su cargo, y que es propia del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y por otro lado, la potestad sancionadora a cargo de la Contraloría que deriva en la determinación de responsabilidad administrativa funcional por conductas que se calificarían como graves y muy graves y que debe ser ejercida en el marco del Sistema Nacional de Control.
23. Como ejemplo de lo señalado en el numeral anterior, este Tribunal ha venido recogiendo parámetros para que el ejercicio potestad administrativa disciplinaria de las entidades públicas se ejerza, en observancia del principio de legalidad, y sin afectar la potestad sancionadora de la Contraloría, indicando lo siguiente:
"1.- Las entidades públicas deben inhibirse de ejercer su potestad administrativa disciplinaria cuando los órganos del Sistema Nacional de Control, en el marco de un servicio de control:
a) Comuniquen a la entidad que determinados hechos están siendo o serán materia de investigación, revisión o análisis de acuerdo a sus atribuciones, sea que se mencione un impedimento expreso para el deslinde de responsabilidad o no.
b) Comuniquen a la entidad los resultados del Informe de Control, únicamente respecto a las observaciones en que, de acuerdo a la competencia exclusiva de la Contraloría General de la República, se haya determinado responsabilidad administrativa funcional. En este sentido, el impedimento de la entidad que ha recibido la comunicación señalada en el literal a) precedente, desaparece si en el informe de control no se considera tal hecho u observación como constitutivo de responsabilidad administrativa funcional.
c) Comuniquen el inicio del procedimiento administrativo sancionador derivado de las observaciones señaladas en el Informe de Control.
2.- No obstante, si la entidad ha iniciado procedimiento administrativo disciplinario antes de recibir algunas de las comunicaciones precedentes, está obligada a proseguir con las actuaciones hasta la determinación de la responsabilidad correspondiente.
3.- El tiempo que dure el impedimento de las entidades para ejercer su potestad administrativa disciplinaria no se contabiliza para el cómputo de los plazos de prescripción regulados en la Ley N° 30057, su Reglamento General, y la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil", aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE.
4.- Si un procedimiento administrativo disciplinario es declarado nulo en segunda instancia por el Tribunal, y al retornar el expediente a la entidad de origen, ésta ha tomado conocimiento de alguna de las comunicaciones establecidos en el numeral 1, debe inhibirse de ejercer su potestad administrativa disciplinaria.
5.- El ejercicio de la competencia por parte de las entidades respecto a hechos que engarzan en los supuestos señalados en los literales a), b) y c) precedentes del numeral 1, genera la nulidad de los actos administrativos emitidos por vulneración del principio de legalidad, al carecer de competencia para el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 10º del TUO5, por contravenir el numeral 14 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú, y los numerales 1 y 2 del numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar y el numeral 1 del artículo 3 del TUO".
24. Cabe señalar que, estos criterios han sido recogido en la jurisprudencia de este Tribunal, siendo necesario precisar los siguiente:
(i) La potestad sancionadora disciplinaria es una prerrogativa inherente a las entidades públicas, la cual ostentan por su condición de entidades empleadoras. Tiene por fin garantizar el orden interno de éstas y el normal desempeño de las funciones encomendadas6. Así, les permite protegerse a sí mismas en salvaguarda del interés público y la consecución de los fines del Estado.
(ii) El ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria está limitado cuando un hecho infractor podría acarrear responsabilidad administrativa funcional.
(iii) La prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional solo implica un límite al ejercicio de la potestad disciplinaria de las entidades más no una restricción absoluta de esta facultad.
25. Ahora bien, los criterios anteriormente expuestos deben ponderarse a la luz de lo resuelto por el Tribunal Constitucional mediante la Sentencia de fecha 25 de abril de 2018, recaída en el proceso de inconstitucionalidad signado con Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria, puesto que, por efecto de dicho pronunciamiento jurisdiccional, la prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional habría sido trastocada en determinados supuestos.
26. Sobre esta situación en particular, mediante Informe Técnico Nº 1825-2019-SERVIR/GPGSC, del 22 de noviembre de 2019, emitido por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, se ha señalado lo siguiente:
"2.8. Consecuentemente, de lo antes expuesto se puede apreciar que la propia CGR ya ha dilucidado la forma en que deberán proceder sus correspondientes autoridades en caso se advirtiera la existencia de indicios de responsabilidad administrativa como consecuencia de una auditoria de cumplimiento, precisando que no resulta de aplicación el procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad funcional (en adelante, PAS), por lo que dichos casos deberán ser puestos en conocimiento de las propias entidades auditadas a efectos que se proceda con el deslinde de responsabilidades a que hubiera lugar, esto es, a través del procedimiento administrativo disciplinario (en adelante, PAD) regulado por la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante, LSC).
2.9. Por su parte, es de señalar que si bien la Resolución de Contraloría Nº 202-2019-CG no se ha pronunciado expresamente respecto a los casos de PAS ya iniciados, resulta evidente que ante una virtual declaratoria de nulidad de los mismos por parte de la CGR (en virtud a la declaratoria de inconstitucionalidad antes mencionada) y frente a la imposibilidad de realizar el deslinde de responsabilidades a través de dicho procedimiento, no existiría óbice para que las entidades a las que pertenecen los servidores investigados, a través de sus Secretarias Técnicas y autoridades del PAD, pudieran efectuar el correspondiente deslinde de responsabilidades por las presuntas infracciones identificadas en los informes de control a través del PAD regulado por la LSC.
2.10. Ello es así en la medida que si bien en virtud a lo previsto en el numeral 96.4 del artículo 96º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM (en adelante, Reglamento de la LSC), no resulta posible el inicio de un PAD cuando la Contraloría hubiera notificado al servidor el inicio del PAS, dicho impedimento desaparecería por efecto de una virtual declaración de nulidad del PAS derivada de la inconstitucionalidad declarada por el Tribunal Constitucional.
Por lo tanto, siendo que luego de la eventual declaratoria de nulidad del PAS por parte de la CGR está ya no podría iniciar uno nuevo hasta la aprobación del marco normativo habilitante, la intervención de la entidad pública a la que pertenece el servidor investigado no solo resulta posible, sino que resulta necesaria a efectos de que se dilucide la existencia o no de responsabilidad administrativa disciplinaria respecto de la falta que se le imputa, todo ello en aras de prevenir situaciones de impunidad.
(....)". (negrita nuestra).
27. De lo expuesto, esta Sala advierte que a raíz de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC, la prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional se torna inaplicable, dado que el impedimento para que cada entidad realice el correspondiente deslinde de responsabilidades, haciendo uso de su potestad sancionadora disciplinaria, ha desaparecido. Así pues, el impedimento que limitaba el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria de las entidades, y que como tal, trasladaba la competencia para sancionar ciertas conductas infractoras a la Contraloría, no resulta exigible a las entidades auditadas hasta que se apruebe el nuevo catálogo de faltas que generan responsabilidad administrativa funcional por parte del Congreso de la República.
28. Cabe señalar que, la regla prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional tiene naturaleza procedimental, dado que determina la competencia de la Contraloría y de las entidades auditadas para el inicio de un procedimiento administrativo sancionador o un procedimiento administrativo disciplinario, siendo el caso que por efecto de la Sentencia de fecha 25 de abril de 2018, recaída en el proceso de inconstitucionalidad signado con Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria, ha perdido contenido hasta que no se apruebe el nuevo marco normativo habilitante a favor de la Contraloría.
29. En esa línea, con Informe Técnico Nº 1969-2019-SERVIR/GPGSC, del 18 de diciembre de 2019, emitido por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, se indica:
"(...), la Contraloría al no poder determinar una responsabilidad administrativa funcional (en el marco del artículo 46 de la LCGR) por los efectos de la STC, estaría reconduciendo la misma para que la determinación de responsabilidad administrativa lo realicen las entidades auditadas, esto sin perjuicio de las otras responsabilidades a que hubiere lugar, en caso corresponda.
a. De ello se puede inferir que la Contraloría no tendría impedimento para que se continúe tramitando las auditorias de cumplimiento correspondientes que culminarían con la emisión del informe de control respectivo, no obstante, no podrá ejercer su potestad sancionadora en caso se identifique alguna responsabilidad administrativa por parte de algún servidor de la entidad que auditaron.
b. En tal sentido, de acuerdo a la citada resolución, las entidades auditadas serán las responsables del procesamiento y deslinde de responsabilidades administrativas de los servidores de su entidad (en el marco del régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil), de aquellas que provengan de informes de control (producto de la auditoría de cumplimiento) en las que se identificaron responsabilidad administrativa, sin perjuicio del transcurso del plazo de prescripción correspondiente.
2.10 Por tanto, debe quedar clara la competencia que tiene la entidad empleadora para el ejercicio de su potestad disciplinaria respecto de los casos derivados de los informes de control en los que se identifique presuntas responsabilidades administrativas, lo cual no constituye un supuesto de vicio de nulidad.
(...)". (negrita nuestra).
30. En consecuencia, este Tribunal considera que en una coyuntura en la que la prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional no puede instrumentalizarse a través de un procedimiento administrativo sancionador, la potestad administrativa disciplinaria respecto a hechos infractores derivados de informes de control se ejerce de forma exclusiva por la entidades auditadas hasta que el Congreso de la República emita la norma con rango de Ley que recoja el catálogo de faltas que generan responsabilidad administrativa funcional, momento en el cual las reglas sobre prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional, establecidas en la Ley del Servicio Civil y sus Reglamento y en las normas del Sistema Nacional de Control, volverán a generar efectos y serán exigibles a todas las entidades públicas.
31. Sin embargo, resulta importante precisar que, al tratarse de reglas de carácter sustantivo, el nuevo catálogo de faltas que genere responsabilidad administrativa funcional solo será aplicable a aquellos hechos infractores que ocurran desde su vigencia, por lo que se concluye que los informes de control referidos a hechos infractores ocurridos hasta antes de dicho momento deben ser sustanciados en el procedimiento administrativo disciplinario que corresponda según el régimen disciplinario del servidor público investigado (por ejemplo, en el caso que el servidor público sea docente resultará aplicable el régimen disciplinario de la Ley Nº 29944 - Ley de Reforma Magisterial).
32. Lo señalado en el punto anterior se sustenta en el principio de irretroactividad en materia sancionadora recogido en el numeral 5 del artículo 248º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General7, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, del cual se desprende que solo serán de aplicación retroactiva aquella tipificación de la infracción como de la sanción, entre otros, que favorezca al presunto infractor. Así, nuestro ordenamiento ha reconocido que la responsabilidad administrativa funcional sanciona las faltas graves o muy graves que incurra el servidor público, distinguiendo estas faltas y sus consecuencias de las faltas impuestas en el procedimiento administrativo disciplinario.
33. En esa línea, la actuación de la Secretaría Técnica de las entidades públicas resultará trascendental, así como de las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario, debido a que, si la entidad toma conocimiento de un hecho infractor derivado de un informe de control, se deberá evaluar si al momento en que se cometieron estos hechos, resultaban aplicables o no las reglas de prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional, evaluación que debe realizar al momento de precalificar la conducta infractora y se determine la competencia de la entidad.
34. Ahora bien, el informe de control, como cualquier otro insumo que justifique el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria, debe ser confrontado con los elementos probatorios necesarios para justificar la instauración de un procedimiento disciplinario, por lo que la Secretaría Técnica debe evaluar el contenido del informe de control puesto a su conocimiento para realizar una precalificación de la conducta infractora conforme al régimen disciplinario del servidor investigado.
35. Sin embargo, si bien las Secretaría Técnicas de las entidades tienen la facultad de declarar "no ha lugar a trámite" una denuncia o un reporte conforme lo señalado en el literal j) del numeral 8.2 de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil", aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, en el caso de hechos contenidos en un informe de control, resulta indispensable que cualquier decisión que implique la declinación del ejercicio de la potestad disciplinaria debe garantizar el derecho a la motivación en sede administrativa8.
36. Principalmente, si conforme lo expuesto precedentemente, la potestad administrativa disciplinaria se convierte en el instrumento exclusivo para sancionar inconductas funcionales graves incurridas por servidores públicos en el uso de los recursos públicos, esto hasta que la Contraloría recupere competencia para instaurar procedimiento administrativo sancionador por los hechos contenidos en un informe de control.
37. En consecuencia, corresponde que este Tribunal emitir algunos criterios que deben tomar en cuenta las entidades para el ejercicio de su potestad administrativa disciplinaria por hechos derivados de un informe de control:
i) En los casos que la Contraloría haya declarado la conclusión del procedimiento administrativo sancionador por imposibilidad jurídica, en virtud de la aplicación de la Sentencia de fecha 25 de abril de 2018, recaída en el proceso de inconstitucionalidad signado con Expediente Nº 00020-2015-Pl/TC y su aclaratoria, corresponde que la entidad ejerza su potestad disciplinaria cuando la Contraloría pone a conocimiento este hecho o remite por segunda vez el informe de control indicando esta situación.
ii) Asimismo, en caso no se haya tramitado un procedimiento administrativo disciplinario, corresponde a las entidades ejercer su potestad disciplinaria cuando los órganos del Sistema Nacional de Control, en el marco de un servicio de control, comuniquen a la entidad que determinados hechos están siendo o serán materia de investigación, revisión o análisis de acuerdo a sus atribuciones como órgano de control, para que la entidad, a través de su secretaría técnica y autoridades del procedimiento administrativo disciplinario, realice el deslinde de responsabilidad o no.
iii) En la medida que el informe de control constituye un insumo para justificar el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria, la precalificación de la conducta infractora a cargo de la Secretaría Técnica de la entidad debe evaluar su contenido y reconducir sus conclusiones, esto con la finalidad de subsumir los hechos acreditados en dicho documento dentro de las faltas del régimen disciplinario aplicable al servidor investigado.
iv) En caso la Secretaría Técnica ejerza, eventualmente, su facultad de declarar "no ha lugar a trámite" la denuncia o reporte vinculado a un informe de control, esta decisión debe garantizar el derecho a la motivación en sede administrativa, siendo necesario que se desvirtúe las consideraciones contenidas en el informe de control expresando un razonamiento suficiente, coherente y congruente.
§ Sobre el cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario respecto a los hechos descritos en los informes de control devueltos por la Contraloría por haber perdido competencia.
38. Al respecto, ante la virtual declaratoria de nulidad de los procedimientos administrativos sancionadores por parte de la Contraloría (en virtud a la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en la Sentencia emitida en el Expediente Nº 00020-2015-PI/TC y su aclaratoria) y frente a la imposibilidad que se siga tramitando un procedimiento administrativo sancionador, los órganos de la Contraloría deberán remitir los informes de control que dieron origen a dichos procedimientos a la entidades, para que sean éstas las que realicen el correspondiente deslinde de responsabilidades.
39. En muchos casos, se verifica que la Contraloría remitió con anterioridad el mismo informe control a las entidades, en la línea de lo establecido en el numeral 96.4 del artículo 96º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, por lo que como consecuencia de la pérdida de competencia de la Contralora se producirá una segunda comunicación del citado informe a las entidades.
40. Ante esta situación, podrá advertirse que esta segunda comunicación del informe de control, para que las entidades ejerzan su potestad disciplinaria al haber desaparecido el impedimento que limitada dicha facultad, trae consigo un problema para el cómputo del plazo de prescripción para el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario.
41. Así, antes de ejercer dicha potestad, las entidades se encuentran compelidas a revisar el transcurso de los plazos de prescripción recogidos en el artículo 94º de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, concordante con el numeral 97.1 del artículo 97º del Reglamento de la citada Ley, normas que establecen que la competencia para iniciar procedimiento administrativo disciplinario contra los servidores decae en el plazo de tres (3) años contados a partir de la comisión de la falta y uno (1) a partir de tomado conocimiento por la oficina de recursos humanos de la entidad, o de la que haga sus veces.
42. En particular, lo establecido en el segundo párrafo del numeral 10.1 de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil", el cual establece que cuando la denuncia proviene de una autoridad de control, se entiende que la entidad conoció de la comisión de la falta cuando el informe de control es recibido por el funcionario público a cargo de la conducción de la entidad.
43. Con relación a las consecuencias jurídicas de esta comunicación en el cómputo del plazo de prescripción de la potestad disciplinaria, este Tribunal ha considerado que el tiempo de duración del impedimento de las entidades para ejercer su potestad administrativa disciplinaria no debía contabilizarse para el cómputo de los plazos de prescripción regulados en la Ley Nº 30057, su Reglamento General, y la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil", aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, en la medida que dicho impedimentos legal no implicaba una declinación expresa de las entidades para el ejercicio de su potestad disciplinaria y debido a que lo contrario implicaría, en muchos casos, superar los plazos de prescripción establecidos en la Ley, generando una sensación de impunidad.
44. En contraposición a este criterio, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil a través de su Informe Técnico Nº 000384-2020-SERVIR/GPGSC9, del 26 de febrero de 2020, señaló lo siguiente:
"2.16 Siguiendo esa línea, el Informe Técnico N° 1232-2017-SERVIR/GPGSC (disponible en www.servir.gob.pe) concluye -entre otros- que desde que el funcionario que conduce la entidad toma conocimiento del informe de control, la entidad tendrá un (1) año para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario si es que no han transcurrido tres (3) años desde la comisión de la presunta falta.
2.17 Por lo tanto, en los casos de denuncias derivadas de informes de control remitidos por la Contraloría General de la República, incluidos aquellos que originalmente hubieran sido objeto de un PAS pero a razón del pronunciamiento del Tribunal Constitucional hubieran sido anulados y remitos a las entidades para el deslinde de responsabilidad administrativa disciplinaria, el plazo de prescripción de un (1) año para el inicio del PAD deberá computarse desde la fecha en que el referido informe de control fue recibido por el titular de la entidad". (negrita nuestra).
45. En tal sentido, y con la finalidad de generar predictibilidad en los operadores del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, corresponde que el Tribunal emita un precedente estableciendo las reglas para el cómputo del plazo de prescripción por hechos contenidos en un informe de control devuelto a las entidades al haber perdido competencia la Contraloría para iniciar procedimiento administrativo sancionador.
§ Sobre el cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario conforme la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC
46. Conforme lo previsto en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento, el plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario es de tres (3) años a partir de la comisión de la falta, o de un (1) año desde la toma de conocimiento de la Oficina de Recursos Humanos o la que haga sus veces.
47. Sobre el particular, a través de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC publicada el 27 de noviembre de 2016 en el Diario Oficial "El Peruano", se dilucidó -entre otros- el conflicto normativo existente entre la Ley del Servicio Civil y su reglamento con la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC "Régimen disciplinario de la Ley Nº 30057, Ley del servicio Civil" relacionado a la autoridad que debe tomar conocimiento para iniciar el cómputo del plazo de prescripción de un (1) año (estos es, si desde la toma de conocimiento de la Oficina de Recursos Humanos o la Secretaria Técnica del PAD).
48. Así, en dicho precedente se estableció que el cómputo del plazo de prescripción de un (1) año debe iniciarse desde el conocimiento por parte la Oficina de Recursos Humanos, se sustentó este criterio en el hecho de que la Secretaría Técnica no tiene la condición de autoridad del procedimiento administrativo disciplinario y por tanto no podía ejercer acción alguna para instaurar el procedimiento o imponer la sanción correspondiente.
49. De otro lado, conforme la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil", aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, en caso de denuncias derivadas de informes de control, el plazo para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario es de un (1) año desde que el funcionario a cargo de la conducción de la entidad recibió el informe.
50. Asimismo, resulta relevante tener en cuenta que el fundamento 26 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC estableció la siguiente directriz:
"26. (...) de acuerdo al Reglamento [General de la Ley N° 30057), el plazo de un (1) año podrá computarse siempre que el primer plazo -de tres (3) años- no hubiera transcurrido.
Por lo que, mientras no hubiera prescrito la potestad disciplinaria por haber transcurrido tres (3) años desde la comisión de la falta, las entidades contarán con un (1) año para iniciar procedimiento administrativo disciplinario si conocieran de la falta dentro del periodo de los tres (3) años".
51. De lo expuesto, se concluye que cuando el funcionario que conduce la entidad toma conocimiento del informe de control, desde ese momento la entidad tendrá un (1) año para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario si es que no han transcurrido tres (3) años desde la comisión de la presunta falta.
§ Sobre el cómputo del plazo de prescripción sobre hechos contenidos en un informe de control que fuera devuelto a la entidad por parte de la Contraloría en mérito a la imposibilidad de iniciar procedimiento administrativo sancionador
52. En su jurisprudencia, este Tribunal ha considerado que el tiempo que dure el impedimento de las entidades para ejercer su potestad administrativa disciplinaria no se contabiliza para el cómputo de los plazos de prescripción regulados en la Ley N° 30057, su Reglamento General, y la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil", aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE.
53. En dicho escenario, se estableció que el impedimento generado por la regla de prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional, limitaba la potestad disciplinaria de las entidades, por lo que la inacción de la entidad no se originaba por una omisión en el ejercicio de dicha facultad, sino por mandato del ordenamiento jurídico. Es decir, el cómputo del plazo de prescripción debe realizarse cuando se verifique la existencia de una deliberada inacción de las entidades para el ejercicio su potestad disciplinaria.
54. En este punto, debe considerarse que, de haberse iniciado un procedimiento administrativo disciplinario, cuando previamente existió la comunicación del informe control, hubiese significado la nulidad de todo lo actuado por la entidad por una grave vulneración del principio de legalidad. En tal sentido, en esta situación la prescripción de la potestad administrativa disciplinaria no tendría fundamento alguno en una supuesta inacción de la entidad, dado que la entidad declina su competencia por mandato del ordenamiento jurídico.
55. Asimismo, de considerarse lo contrario, es decir realizar el cómputo del plazo de prescripción desde que se comunicó el informe de control al órgano encargado de la conducción de la Entidad, sin considerar que parte de ese plazo se encuentra vinculado a la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador, implica generar una sensación de impunidad, dado que en muchos casos la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador superar el plazo de un (1) año, imposibilitando que la entidad instaure un procedimiento administrativo disciplinario.
56. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha afirmado que "la figura jurídica de la prescripción no puede constituir, en ningún caso, un mecanismo para proteger jurídicamente la impunidad de las faltas que pudieran cometer los funcionarios o servidores públicos, puesto que esta institución del derecho administrativo sancionador no solo tiene la función de proteger al administrado frente a la actuación sancionadora de la Administración, sino también, la de preservar que, dentro de un plazo razonable, los funcionarios competentes cumplan, bajo responsabilidad, con ejercer el poder de sanción de la administración contra quienes pueden ser pasibles de un procedimiento administrativo disciplinario"10.
57. Ahora bien, existen casos en los que la Contraloría habría advertido presuntas infracciones a través de un informe de control que fuera notificado a la entidad, disponiendo que esta se abstuviera de efectuar el deslinde de responsabilidades por asumir directamente el conocimiento de dichos hechos a través de un procedimiento administrativo sancionador, pero que, con posterioridad, hubiera devuelto el informe de control al Titular de la entidad para el deslinde respectivo, como consecuencia de la Sentencia emitida en el Expediente Nº 00020-2015-PI/TC y su aclaratoria.
58. Sobre el particular, corresponde señalar que el criterio establecido por este Tribunal sería totalmente aplicable a este escenario, dado que desde que se remitió por primera vez el informe de control, el plazo de prescripción de la potestad disciplinaria no seguía su decurso por encontrarse vigente el impedimento establecido por numeral 96.4 del artículo 96º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
59. Así, con la segunda comunicación del informe de control se producirá el reinicio del cómputo del plazo de prescripción de un (1) año para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario si es que no han transcurrido tres (3) años desde la comisión de la presunta falta.
60. De forma similar, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil en Informe Técnico Nº 1571-2019-SERVIR/GPGSC, del 1 de octubre de 2019, ha indicado lo siguiente:
"(...)
2.15. Consecuentemente, extrapolando al caso que nos ocupa la misma lógica argumentativa que sustentó el pronunciamiento del Tribunal del Servicio Civil en la resolución antes reseñada, teniendo en cuenta que en la primera oportunidad en que la CGR remitió el informe de control al Titular de la entidad, esta no contaba con la posibilidad de desplegar su potestad disciplinaria por disposición expresa de la propia CGR, dicha oportunidad no puede ser tomada en cuenta para el inicio del cómputo del plazo de prescripción para el inicio del PAD, pues la entidad se encontraba materialmente impedida de iniciarlo.
Por lo tanto, en dichos casos, el cómputo del plazo de prescripción para el inicio del PAD deberá iniciar cuando la CGR remite por segunda vez el informe de control al Titular de la entidad para el deslinde de las responsabilidades a que hubiera lugar" (negrita nuestra).
61. De lo expuesto, este Tribunal debe establecer como precedente de observancia obligatoria, que el cómputo del plazo de prescripción de hechos infractores comunicados a la entidad mediante un informe de control, no debe considerar el periodo en el cual se encontraba vigente el impedimento generado por las reglas de prevalencia de la responsabilidad administrativa funcional, siendo el caso que el reinicio del cómputo del plazo de prescripción operará con la segunda comunicación del informe de control.
62. En ese sentido, teniendo en cuenta que a la primera oportunidad en que la Contraloría remitió el informe de control al órgano encargado de la conducción de la entidad ésta no contaba con la posibilidad de desplegar su potestad disciplinaria por disposición expresa de la propia Contraloría, dicho momento no puede ser tomado en cuenta para el inicio del cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, pues la entidad se encontraba materialmente impedida de instaurarlo.
63. Así pues, en dichos casos, el cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario deberá reiniciarse cuando la Contraloría remita por segunda vez el informe de control al funcionario encargado de la conducción de la entidad para el deslinde de las responsabilidades a que hubiera lugar.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 30, 31, 37, 59, 62 y 63 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para establecer el ejercicio de la potestad disciplinaria ante la virtual declaratoria de nulidad de los procedimientos administrativos sancionadores por parte de la Contraloría General de la República por aplicación de lo resuelto en la Sentencia emitida en el Expediente Nº 000020-2015-PI/TC y su aclaratoria, así como para realizar el cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario respecto a los hechos descritos en los expedientes de informe de control devueltos por la Contraloría General de la República.
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria;
ACORDÓ:
2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 30, 31, 37, 59, 62 y 63 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial "El Peruano".
2.3 PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial "El Peruano" y en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
CARLOS GUILLERMO MORALES MORANTE
Presidente del Tribunal del Servicio Civil
LUIGINO PILOTTO CARREÑO
Vocal Titular
RICARDO JAVIER HERRERA VASQUEZ
Vocal Titular
GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO
Vocal Titular
ROLANDO SALVATIERRA COMBINA
Vocal Titular
SANDRO ALBERTO NÚÑEZ PAZ
Vocal Alterno
OSCAR ENRIQUE GÓMEZ CASTRO
Vocal Alterno
[El Peruano: 30/05/2020]
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